Sumario: Introducción. La competencia. El expediente administrativo. Formalidades de los escritos. Las partes. Capacidad. Legitimación. La representación de las partes. El patrocinio letrado. Los plazos. Recursos, reclamos y denuncias. El acceso al expediente. Las notificaciones. La prueba. Los alegatos. El dictamen jurídico. Medidas para mejor proveer. La conclusión del procedimiento. Los recursos administrativos. Aspectos generales. La denuncia de ilegitimidad.
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Introducción.
En la clase anterior hemos explicado la noción de procedimiento administrativo y hemos enfatizado en un tipo de clasificación, la que distingue entre el procedimiento administrativo general y los procedimientos administrativos especiales. También expusimos sobre la multiplicidad de regímenes especiales, una suerte de inflación legislativa que ha conducido prácticamente a que cada dependencia cuente con una regulación específica. Por ese motivo destacamos la importancia de los denominados principios generales del procedimiento administrativo, cuyo repaso recomendamos antes de proseguir con este texto. En este sentido, un auxilio es releer el artículo 1 del decreto-ley 19549 que los consagra en forma expresa. Pese a su extensión es útil su transcripción (la norma incluye en el inciso “e” -que destacamos en itálica- referencias a los plazos y a los recursos administrativos que veremos más adelante y que –por ahora- pueden obviarse). Dice así:
“Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional, centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
Requisitos generales: impulsión e instrucción de oficio.
a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones;
Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.
b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen comprende la potestad de aplicar multa de hasta cien pesos -cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva.
Informalismo.
c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente;
Días y horas hábiles.
d) Las actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren;
Los plazos.
e) En cuanto a los plazos:
1) Serán obligatorios para los interesados y para la Administración;
2) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de parte;
3) Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el artículo 2 del Código Civil;
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites, notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes, aquél será de diez (10) días;
5) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliación, por el tiempo razonable que fijare mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos con dos (2) días de antelación al vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere solicitado;
Interposición de recursos fuera de plazo.
6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho;
Interrupción de plazos por articulación de recursos.
7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable;
Pérdida de derecho dejado de usar en plazo.
8) La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente;
Caducidad de los procedimientos.
9) Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrieren otros treinta (30) días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;
Debido proceso adjetivo.
f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:
Derecho a ser oído.
1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.
Derecho a ofrecer y producir pruebas.
2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, debiendo la administración requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio;
Derecho a una decisión fundada.
3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso”.
La competencia.
También debemos recordar las cuestiones vinculadas con la competencia del órgano, usualmente estudiadas en Derecho Administrativo I. Vale tener presente lo dispuesto por el artículo 3 del decreto-ley 19549:
“La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario”.
Asimismo recordaremos que la competencia del órgano es un requisito para la validez del acto administrativo. Para que un órgano administrativo pueda realizar válidamente una actividad es necesario que esté dentro de la esfera de sus atribuciones. Debe ser ejercida por el órgano que la tenga atribuida y a través del procedimiento adecuado. Hutchinson sintetiza el complejo tema de la competencia en estos términos: “La característica de la norma administrativa es que confiere poderes, que habilitan a la Administración para un obrar determinado y dichos poderes han de ser atribuidos de un modo positivo por el ordenamiento. Así surge, en contraposición a aquello que es propio, en general, de lo sujetos privados, que la Administración no puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implícita. Frente al principio debe entenderse permitido lo que no está prohibido (postulado de la permisión) que domina la vida civil, es propio del régimen administrativo el apotegma debe entenderse prohibido lo no permitido”.
El expediente administrativo.
Regularmente se asocia a la Administración con expedientes que tramitan –largamente- ante ella. La imagen de estanterías repletas de papel es bastante usual para representarla. Pero no es aventurado afirmar que en algunos años ese cuadro formará parte de la historia. Es que un creciente número de normas están imponiendo la despapelización y el expediente electrónico. La ley 25506 dispone que “el Estado nacional … promoverá el uso masivo de la firma digital de tal forma que posibilite el trámite de los expedientes por vías simultáneas, búsquedas automáticas de la información y seguimiento y control por parte del interesado, propendiendo a la progresiva despapelización”.
El actual Reglamento de la LNPA (art. 7) define al expediente así: “Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento al acto administrativo así como las diligencias encaminadas a ejecutarlo”. Y añade: “Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos”.
Formalidades de los escritos.
La legislación establece ciertas formalidades para los escritos (art. 16 RLNPA). No debe perderse de vista, sin embargo, que el procedimiento administrativo está gobernado por el principio del informalismo y que el particular no necesariamente cuenta con un patrocinio letrado. Por ello, para expresarlo con las palabras de la ley, se excusará la inobservancia por los interesados de exigencia formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.
Todo escrito por el cual se promueva la iniciación de una gestión ante la Administración Pública Nacional deberá contener los siguientes recaudos:
a) nombres, apellido, indicación de identidad y domicilio real y constituido del interesado; b) relación de los hechos y si lo considera pertinente, la norma en que el interesado funde su derecho; c) la petición concretada en términos claros y precisos; d) ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado ha de valerse, acompañando la documentación que obre en su poder y, en su defecto, su mención con la individualización posible; e) firma del interesado o de su representante legal o apoderado.
Las partes. Capacidad. Legitimación.
El órgano estatal interviene en los límites de su competencia y conforme al procedimiento legalmente establecido. Por el otro lado, actúan las personas físicas o jurídicas. Estas últimas, para hacerlo, deben reunir dos condiciones: a) capacidad y b) legitimación.
La primera cuestión está gobernada por el Código Civil y Comercial (arts. 22, 23, 25, 26, 30, 32 y conc.). Basta con pensar en la situación de las niñas o los niños o adolescentes o de las personas con capacidades restringidas o las personas inhabilitadas.
La segunda, se rige por el derecho administrativo. En este sentido, tanto en el ámbito federal como en el de la provincia de Buenos Aires la legislación hace referencia a los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos (art. 10 LPABA y 74 RLNPA). Pero estas restricciones –nacidas de textos sancionados incluso antes de la reforma de 1994- hoy son difícilmente compatibles con la Constitución Nacional. En efecto, como es sabido, la legitimación en el ámbito del proceso ha registrado una notable ampliación. No es consistente con aquélla que en el procedimiento administrativo se apliquen criterios más rigurosos. Dicho de otro modo, no puede admitirse que una pretensión que puede ser llevada ante los tribunales y en la que éstos admitan la legitimación de quién la ejerce, no pueda hacerse valer, previamente, frente a la Administración.
La representación de las partes.
No ofrece mayores novedades a la luz de la regulación –ya estudiada en otra asignatura- sobre el proceso civil. Básicamente se distinguen tres formas de actuación en el marco de un procedimiento administrativo: a) por derecho propio; b) por representación (legal) y c) por representación convencional (mandato). Sin embargo, cabe consignar que la acreditación de la personería no sólo puede realizarse mediante un instrumento público (usualmente el mandato otorgado ante un escribano público) sino también mediante carta- poder o un acta ante la autoridad administrativa que actuará, en cierta medida, como un fedatario.
El patrocinio letrado.
La regla es que no se exige el patrocinio letrado y constituye una de las diferencias notables con el proceso civil. En el ámbito federal hay una –algo complicada e inusual- excepción. Allí el art. 1 inc. “f”, apartado 1 de la LNPA dice que: “Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas”. Es decir, sólo se exigiría patrocinio letrado cuando concurran dos circunstancias: a) que la parte sea representada por quien no sea profesional del derecho (v.gr. un ingeniero, un médico, un geólogo, etc.; supuesto que se advierte como poco probable) y b) que se planteen o debatan en el caso cuestiones jurídicas (en general, esto es lo que ocurre frente a un reclamo o un recurso).
Los plazos.
Los plazos suelen provocar dificultades en cuanto a su cómputo, la posibilidad de interrupción o suspensión, las consecuencias que derivan de su vencimiento, etc..
Aquí, con pretensión de síntesis, sólo haremos referencia a algunas cuestiones. La primera es que –como regla- se computan los días y horas hábiles administrativos. La segunda es que los plazos son obligatorios, tanto para el particular como para la Administración (aunque la práctica desmiente que para esta última lo sean). La tercera es que –por regla- los plazos no son perentorios. Esta característica, a veces, provoca confusiones. Valgan para disiparlas las palabras de Couture: “Plazos perentorios son aquellos que, vencidos, producen la caducidad del derecho, sin necesidad de actividad alguna ni del juez ni de la parte contraria. La extinción del derecho se produce por la sola naturaleza del término, lo que quiere decir que se realiza por ministerio de la ley”. En el terreno del procedimiento administrativo, como decíamos, los plazos por regla no son perentorios porque la presentación tardía del interesado no hace decaer el derecho a hacerlo. Pero –recordando a Bobbio cuando afirmaba que la única regla sin excepción es que no hay regla sin excepción- los plazos para la interposición de los recursos son perentorios.
La legislación federal y bonaerense consagran el llamado plazo de gracia por el cual se tiene por válida la presentación efectuada dentro de las dos (art. 25 RLNPA; si la presentación es electrónica no hay ampliación del plazo, art. 25, inc. “c”) o cuatro (art. 69, LPAB) primera horas de atención de la repartición de que se trate.
Recursos, reclamos y denuncias.
La distinción entre recursos, reclamos y denuncias permite comprender la dinámica que tiene el procedimiento administrativo. Para este punto nos valemos de las palabras de Gordillo: “En primer lugar, con el recurso se atacan sólo actos administrativos, mientras que con la reclamación y la denuncia pueden impugnarse tanto actos como hechos y omisiones administrativas”. “En segundo lugar, con el recurso y la reclamación pueden defenderse derechos subjetivos o intereses legítimos, mientras que con la denuncia pueden defenderse intereses simples” (afirmación cuestionable a la luz de lo que afirmamos en materia de legitimación”. Y por último, “si bien hay obligación de tramitar y resolver los recursos, no la hay teóricamente para la denuncia”.
El acceso al expediente.
La experiencia revela que acceder al expediente administrativo tradicional, en formato papel al menos –dejamos al margen el expediente electrónico y su acceso remoto que, también puede estar afectado por limitaciones del sistema informático o negligencia de sus operadores- no es una tarea simple. Sin embargo, las normas son categóricas a favor del particular. El RLNPA establece en su artículo 38 que: “La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrán tomar vista del expediente durante todo su trámite, con excepción de actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del servicio jurídico correspondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisión fundada”.
“Tomar vista –expresa Gordillo- es la leal, completa, fidedigna información del interesado de las actuaciones que lo afectan. No ha de interpretarse que el tomar “vista” de las actuaciones significa que sólo se puede leer el expediente, pero no revisarlo, manejarlo, copiarlo, fotocopiarlo, fotografiarlo, etc. El derecho a tomar vista de las actuaciones comprende consultar directa y personalmente el expediente y obtener copias de todas sus partes, sea por medios manuales o mecánicos: Fotocopias de cualquier tipo, fotografía, microfilmación, grabación en cinta magnetofónica, videofilmación, escaneado, etc.”
La vista en el marco de un procedimiento de impugnación, esto es, cuando la parte desea interponer un recurso cuyo plazo está corriendo y no ha podido examinar la totalidad del expediente, tiene una regulación especial. En dichos supuestos, el plazo para recurrir debe suspenderse durante el tiempo en que el órgano competente otorgó la vista y esto, sin perjuicio de que la sola presentación del pedido de vista ya suspende por sí el curso de los plazos.
Las notificaciones.
Una apreciación apresurada podría llevarnos a considerar el punto como de escasa importancia. Pero a poco que se lo examine se advertirá que se encuentra indisolublemente unido al debido procedimiento y que una notificación deficiente tiene normalmente consecuencias fatales.
Hutchinson explica que la notificación “es el acto por virtud del cual se informa o pone en conocimiento de una o varias personas un acto o hecho determinado”.
Debemos tener en cuenta, en primer lugar, que la legislación administrativa –esto también acontece en el proceso civil- establece un conjunto de resoluciones que deben ser notificadas a los interesados. Básicamente aquellas de carácter individual que tengan carácter definitivo o las que sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites o las que deciden emplazamientos, citaciones, vistas o traslados (art. 39 RLNPA y, análogamente, el art. 64 LPABA).
La notificación debe contener “íntegramente los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notificación” (art. 43 RLNPA y, análogamente, el art. 62 LPABA).
Varios son los medios de notificación. En efecto, las notificaciones podrán realizarse: a) por acceso directo de la parte interesada, su apoderado o representante legal al expediente, dejándose constancia expresa y previa justificación de identidad del notificado; b) por presentación espontánea de la parte interesada, su apoderado o representante legal, de la que resulten estar en conocimiento fehaciente de acto respectivo; c) por cédula, que se diligenciará en forma similar a la dispuesta el Código Procesal Civil y Comercial; d) Por telegrama con aviso de entrega; e) por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción; f) por carta documento; g) por los medios que indique la autoridad postal, a través de sus permisionarios, conforme a las reglamentaciones que ella emite; h) por medio una plataforma electrónica de trámites a distancia.
Llamamos la atención aquí –del mismo modo que lo hicimos antes con el expediente en formato papel y el expediente electrónico- que la tecnología aplicada a la vida administrativa está operando un cambio rotundo que derivará en la práctica desaparición de algunas de las modalidades enunciadas.
Pero cualquiera sea el modo en que se efectúe la notificación, su existencia y contenido, que dé noticia íntegra del acto que afecta al interesado, seguirán integrando el corazón del procedimiento administrativo.
Debemos, advertir, por último, que en muchos regímenes y especialmente en la legislación federal, la notificación debe ir acompañada de la indicación de “los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas”. Pensemos en un particular que recibe una notificación sin saber –ni imaginar siquiera- que ese hecho significa el inicio de un plazo fatal para interponer un recurso o una acción. La legislación protege al particular que debe enfrentar a la Administración sin patrocinio letrado y exige –bajo pena de nulidad- que las notificaciones lo adviertan de las consecuencias que tienen y de los caminos disponibles.
La prueba.
La administración de oficio o a pedido de parte, podrá disponer la producción de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren conducentes para la decisión, fijando el plazo para su producción y ampliación, si correspondiere. Se admitirán todos los medios de prueba, salvo los que fueran manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios.
Las palabras precedentes corresponden al art. 46 del RLNPA que nos dan el marco para lo que, muy sintéticamente, queremos explicar en materia probatoria.
Por lo pronto, que si bien habitualmente es el propio interesado el que ofrece la prueba, debe tenerse presente que el principio de instrucción de oficio autoriza –o exige- que la Administración también produzca la prueba que le permita arribar a la verdad material.
Para la apreciación de la prueba el RLNPA (art. 62) remite al Código Procesal Civil y Comercial que consagra el sistema de la sana crítica. El art. 386 de dicho cuerpo establece que “los jueces formarán su convicción respecto de la prueba, de conformidad con las reglas de la sana crítica. No tendrán el deber de expresar en la sentencia la valoración de todas las pruebas producidas, sino únicamente de las que fueren esenciales y decisivas para el fallo de la causa”. Recordamos aquí –de las lecciones de derecho procesal civil- que el de las reglas de la sana crítica constituye una categoría intermedia entre la prueba legal y la libre convicción. La prueba legal es el sistema que le impone anticipadamente al juez –en nuestro caso a la Administración- el grado de eficacia que debe atribuir a determinado medio probatorio (v.gr. Couture recuerda que en el fuero de Castilla, si la demanda versaba sobre un bien mueble, se exigían dos testigos del mismo pueblo pero si la demanda versaba sobre un bien inmueble se requerían cinco testigos). La libre convicción es aquel modo de razonar que no se apoya necesariamente en la prueba que el proceso exhibe al juez ni en los medios de información que pueden ser fiscalizados por las partes. Como expresa el autor citado: “el magistrado adquiere el convencimiento de la verdad con la prueba de autor, fuera de la prueba de autor y aun contra la prueba de autos”.
El sistema de apreciación de la prueba difiere en el ámbito bonaerense en el que la norma establece que regirá un “razonable criterio de libre convicción” (art. 58 LPABA). La expresión razonable salva a la norma de las objeciones que señalamos en el párrafo anterior.
Finalmente habrá que tener presente que se admitirán todos los medios de prueba. Esto significa que habitualmente podrá emplearse: a) la prueba documental; b) la prueba informativa; c) la prueba testimonial; d) la prueba pericial y e) la prueba confesional (aquí cabe advertir que el art. 59 RLNPA dispone que “no serán citados a prestar confesión la parte interesada ni los agentes públicos” pero que es válida “la confesión voluntaria” de aquélla).
Los alegatos. El dictamen jurídico. Medidas para mejor proveer.
Formulemos esta breve recapitulación. La parte interesada se ha presentado ante la Administración Pública solicitando el reconocimiento de un derecho. Lo hizo a través de un escrito en el que acompañó la prueba documental que estaba en su poder y en el que, además, solicitó la producción de una prueba en concreto. Imaginemos una prueba pericial contable que determinara si, efectivamente, aquélla le adeudaba o no una suma de dinero y, en su caso, cuál era el monto. Esta prueba se produjo. Ni el particular ni la Administración consideran que deba producirse prueba adicional. Se abre entonces una etapa en la que el interesado puede presentar un alegato. Imaginemos, también, que el particular lo ha presentado.
Arribado el expediente administrativo a este punto, el RLNPA dispone que “de inmediato y sin más trámite que el asesoramiento jurídico, si éste correspondiere conforme a lo dispuesto por el artículo 7º, inciso d), in fine de la Ley de Procedimientos Administrativos Nº 19.549, dictará el acto administrativo que resuelva las actuaciones”. Es decir que tras la presentación del alegato –o habiéndose dado por decaído el derecho a hacerlo- sólo restarán dos sucesos: el dictamen del servicio de asesoramiento jurídico y el dictado del acto administrativo. Pero –nuevamente una excepción- este desenlace podría verse suspendido: a) si de oficio la Administración decidiese la producción de nueva prueba para mejor proveer; b) si la parte invocara la existencia de un hecho nuevo. Si alguna de estas dos circunstancias ocurriera, producida esta prueba, se requerirá el dictamen y se procederá al dictado del acto administrativo.
La conclusión del procedimiento.
Tal como acontece en el proceso civil, el procedimiento administrativo tiene modos normales y anormales de concluir. La conclusión normal es mediante la resolución expresa. Algunos autores consideran que también lo es la resolución tácita mediante el silencio. Esta posición encuentra fundamento en la letra del reglamento nacional: “Los trámites administrativos concluyen por resolución expresa o tácita, por caducidad o por desistimiento del procedimiento o del derecho” (art. 63 RLNPA).
En cuanto a los modos anormales de finalización, aquí vale también –aunque sólo con fines expositivos- la comparación con el proceso civil, en concreto con el desistimiento de la acción y del derecho. El primero equivale a lo que aquí el reglamento denomina desistimiento del procedimiento. El segundo constituye –con mayor precisión terminológica- una renuncia.
En cuanto a la caducidad deberá tenerse presente lo que señalamos cuando expusimos en la clase anterior sobre el principio de oficialidad –impulsión e instrucción de oficio- y, en definitiva, en el carácter realmente excepcional que tiene la caducidad en el procedimiento administrativo. También señalamos –y reiteramos ahora- que el desistimiento del procedimiento o del derecho no implicará la clausura de los trámites “si la cuestión planteada pudiere llegar a afectar de algún modo el interés administrativo o general” (art. 70, RLNPA).
Los recursos administrativos. Aspectos generales.
El de los recursos, constituye un capítulo complejo del procedimiento. Aquí sólo plantearemos los aspectos que deben profundizarse.
Inicialmente debemos alertar que la impugnación puede dirigirse contra actos administrativos individuales y contra actos administrativos de alcance general. El régimen varía. La impugnación más frecuente es la primera y a ella haremos referencia.
A esta altura el particular ha recorrido el procedimiento administrativo y ha sido notificado de un acto. La notificación le advierte que existe un plazo para articular un recurso. El acto le provoca un perjuicio o técnicamente hablando, un gravamen. En este marco lo interpondrá. Habrá que tener presente lo que sigue.
El escrito de presentación del recurso debe cumplir con los mismos requisitos que cualquier otro escrito que se presente ante la Administración. En concreto deberá consignar cuál es el acto estatal que es objeto de cuestionamiento. Allí mismo deberá ofrecer la prueba de que intente valerse. Normalmente la prueba ya estará incorporada al expediente y el recurrente sostendrá que no se la ha valorado correctamente. Sobre este punto volvemos al principio del informalismo. Si el recurso está mal calificado, si tiene defectos formales insustanciales o se interpuso ante un órgano administrativo incompetente, la Administración no podrá invocar estas razones para rechazarlo. Es que, como de manera contundente expresa el art. 81 RLNPA “los recursos deberán proveerse y resolverse cualquiera sea la denominación que el interesado les dé, cuando resulte indudable la impugnación del acto administrativo”.
Los recursos pueden ser deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o un interés legítimo. Ambos cuerpos normativos –el federal y el bonaerense- disponen de este modo. Pero deberán tenerse presente los comentarios que realizamos cuando nos referimos a la legitimación, al ensanchamiento de ésta en sede judicial y consecuentemente en sede administrativa, y al abandono progresivo de aquellas categorías.
El órgano con competencia para resolver el recurso variará según cuál sea el interpuesto. Así, si se trata del recurso de reconsideración (ámbito federal) o revocatoria (provincia de Buenos Aires), el órgano será el mismo que decidió la cuestión impugnada. Claramente ello no será así, cuando el recurso deducido sea el jerárquico que habilita la competencia del superior.
Los plazos varían según los recursos y las jurisdicciones. Pero hay un punto muy relevante y sobre el que algo hemos anticipado. Los plazos para recurrir son perentorios. Vencido el plazo, el particular pierde el derecho de articularlos. Esta es una consecuencia fatal porque si el interesado no planteó los recursos admisibles y no agotó debidamente la vía administrativa, no podrá luego demandar judicialmente.
La interposición de los recursos interrumpe el curso de los plazos “aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable” (art. 1, “e”, 7, LNPA).
El plazo para interponer los recursos administrativos se suspende cuando el interesado presente el pedido de vista de las actuaciones. Aquí también insistimos sobre un punto anterior. Durante todo el procedimiento el interesado debe tener acceso al expediente. Si se diera el caso de que es notificado de un acto administrativo que desea recurrir y que para hacerlo debe examinar el expediente y éste no se halla disponible, el mero pedido de vista suspende el plazo que estaba corriendo. De esta manera, tras su pedido, el tiempo que le demande a la Administración resolver esa petición y el tiempo que, efectivamente, aquélla le otorgue para examinar el expediente, no se computarán. Vencido este plazo se reanuda el suspendido.
Las alternativas en manos de la Administración al momento de decidir el recurso son las siguientes: a) desestimarlo, o ratificar o confirmar el acto de alcance particular impugnado; b) aceptarlo, revocando, modificando o sustituyendo el acto, sin perjuicio de los derechos de terceros.
Estas consideraciones constituyen los aspectos generales de la impugnación administrativa. Restan los aspectos especiales, es decir, la consideración en concreto de cada uno de los recursos admisibles. Ese examen no lo efectuaremos aquí. Nos limitaremos a señalar cuáles son esos recursos.
En el ámbito nacional –los más relevantes- el recurso de reconsideración, el recurso jerárquico, el recurso de alzada, el recurso de queja y el recurso de revisión. En el ámbito de la provincia de Buenos Aires –los más relevantes- el recurso de revocatoria, el recurso jerárquico, el recurso de apelación, el recurso de queja y el recurso de revisión.
La denuncia de ilegitimidad.
La comprensión de esta figura se verá favorecida si se repara en una situación concreta. El particular ha sido notificado de un acto que lo agravia. Está decidido a recurrir. Sabe que lo tiene que hacer dentro de un plazo porque así se lo ha informado la Administración. Pero por alguna razón –desde el olvido hasta las dificultades materiales- lo presenta días después, uno, dos o tres. Da lo mismo para el ejemplo.
En el punto anterior dijimos que los plazos para recurrir son perentorios. Vencido el plazo, el particular pierde el derecho de articularlos. Esta es una consecuencia fatal porque si el interesado no planteó los recursos admisibles y no agotó debidamente la vía administrativa, no podrá luego demandar judicialmente.
Este panorama sombrío para el interesado, ofrece sin embargo una suerte de alternativa esperanzadora. La ley contempla a los recurrentes tardíos.
“Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho” (art. 1 LNPA; análogamente, el art. 74 LPABA).
El recurso administrativo que fue interpuesto extemporáneamente puede tramitar como una denuncia de ilegitimidad. No constituye un recurso administrativo autónomo. Algunos la consideran un recurso “informal y debilitado” (Gordillo), otros como un “recurso administrativo impropio, parcialmente típico, supletorio del no usado en tiempo” (Comadira). Este último autor aclara que es un recurso impropio pues “si bien participa de alguna de las notas de los recursos, carece pese a ello, de idoneidad para agotar la vía administrativa y, por tanto, para habilitar el acceso a la Justicia. No es, por eso, un medio autónomo de impugnación equivalente a un recurso”.
Cuando la Administración, entonces, se enfrenta con un recurso interpuesto extemporáneamente no lo puede rechazar –al modo en que ocurriría en los tribunales- por haber sido deducido fuera del plazo. Debe darle trámite a la presentación, calificarla como denuncia de ilegitimidad y pronunciarse como cuestión previa sobre su admisibilidad y luego, considerar la cuestión planteada, esto es, si el acto cuestionado es legítimo o no. Se trata de una actividad equivalente a la que efectuaría en un recurso temporáneo. La diferencia radica en que si la Administración decide rechazarla, esta decisión no es susceptible de ser cuestionada judicialmente. “Si la decisión de la denuncia de ilegitimidad –afirma Hutchinson- tuviera los mismos efectos que la decisión de un recurso interpuesto en término ¿para qué el legislador ha legislado un sistema recursivo con plazos cortos para que el particular demuestre su disconformidad con la decisión administrativa?” No puede tener –se sostiene- el mismo efecto la denuncia de ilegitimidad –recurso tardíamente interpuesto- que un recurso interpuesto en término. El particular negligente no puede tener el mismo tratamiento que el diligente. Este criterio también es sostenido por la Corte Suprema, en el precedente “Gorordo” cuyo texto se encuentra más abajo.
La Administración, no obstante, podrá también rechazar tramitar el recurso tardíamente interpuesto como una denuncia de ilegitimidad. La ley la habilita a hacerlo en dos supuestos: a) por motivos de seguridad jurídica o b) por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho.
LA CLASE EN PDF
Orientación legislativa.
Los mismos textos empleados en la clase anterior. Decreto-ley 19549 y su decreto reglamentario para el ámbito federal y decreto ley 7647 para el ámbito de la provincia de Buenos Aires.
Orientación bibliográfica
El desarrollo integral del tema se encuentra en la obra de Agustín Gordillo (el tomo 4 de su Tratado dedicado al Procedimiento administrativo).
El procedimiento administrativo como elemento del acto administrativo (Armando Canosa)
El dictamen de los servicios juridicos de la Administracion (Ezequiel Cassagne)
La transformación del procedimiento administrativo (Juan Carlos Cassagne)
Orientación jurisprudencial.
La denuncia de ilegitimidad y la revisión judicial en un caso de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
El principio del informalismo en un caso de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires
Una aplicación del principio del informalismo en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
MAPA CONCEPTUAL DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
EL RÉGIMEN RECURSIVO EN EL ÁMBITO BONAERENSE Y EN EL FEDERAL EXPLICADO ESQUEMÁTICAMENTE PUEDE DESCARGARSE DESDE AQUÍ.