Sumario: Introducción. Los tipos de responsabilidad del Estado. Los supuestos de responsabilidad del Estado. Responsabilidad por disparo de arma de fuego. Responsabilidad por la muerte de una persona detenida en una cárcel. Responsabilidad por la revocación de una autorización para desarrollar una actividad. Responsabilidad por la realización de una obra pública. Responsabilidad por el homicidio de un funcionario en su despacho oficial como consecuencia de una investigación que llevaba a cabo. Responsabilidad por el dictado de prisiones preventivas cuando los imputados luego son absueltos. Responsabilidad por actividad irregular del Poder Judicial.
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Introducción.
En la clase anterior efectuamos una explicación general de la responsabilidad del Estado. Nos referimos a la evolución del instituto en la jurisprudencia de la Corte Suprema hasta arribar a la sanción de la ley 26.944 que regula la materia en el ámbito federal. En esa ocasión también explicamos la estructura y contenido de la ley e hicimos hincapié en los requisitos exigidos y en la extensión de la indemnización. Nuestro propósito ahora es presentar un conjunto de casos resueltos por los tribunales que examinan los puntos discutidos en la clase anterior.
Los tipos de responsabilidad del Estado.
Es habitual clasificar la responsabilidad del Estado en a) contractual y b) extracontractual (administrativa, legislativa, judicial). Pero es útil también acudir a otras clasificaciones que nos auxiliarán a comprender el tema pero, claro está, sin convertir a las clasificaciones en un dogma. Igualmente puede distinguirse entre responsabilidad por actividad ilegítima y por actividad legítima y responsabilidad por actividad administrativa, legislativa y judicial. También es útil diferenciar entre la responsabilidad por actividad (acción) y por inactividad (omisión).
Los supuestos de responsabilidad del Estado.
No es infrecuente escuchar a los estudiantes explicar con precisión los requisitos que deben concurrir para hacer efectiva la responsabilidad del Estado en las distintas áreas. Pero las respuestas son esquivas cuando la pregunta se dirige a presentar un caso en el que se apliquen las normas que acaban de exponer. Apoderándonos de una expresión de Roscoe Pound –con mucha historia y múltiples interpretaciones- vamos a procurar mostrar no sólo el derecho en los libros sino también el derecho en la acción.
En un lúcido ensayo, el profesor español Luis Martín Rebollo señala que a los clásicos supuestos de demandas contra el Estado persiguiendo hacer efectiva su responsabilidad se han sumado situaciones poco imaginables en los inicios de la jurisprudencia. La enumeración es extensa pero altamente ilustrativa:
Algunos de los casos son los siguientes: “suicidios de enfermos diagnosticados en la Administración sanitaria; lesiones producidas por un interno a otro en un establecimiento penitenciario; asfixia de un niño en una piscina municipal con socorrista; caída de un peatón a consecuencia de un golpe que se da con la cuña de salida de garaje puesta por la comunidad de vecinos aconsejada por el Ayuntamiento; daños en fiestas populares organizadas por comisiones de festejos; soldados fallecidos a consecuencia de disparos para los que no habían sido suficientemente entrenados; órdenes de cierre de establecimientos; variedad de supuestos de daños médicos; explosión de artefactos pirotécnicos sobrantes de unas fiestas populares; quema de basuras que daña frutales en fincas colindantes; daños a un conductor por la balsa de agua existente en la calzada; incendio producido en una caseta ambulante de madera establecida con autorización municipal y que afecta a edificio colindante; daños producidos por irregular funcionamiento de los semáforos; suspensión verbal de una montería previamente autorizada; daños producidos por un conductor que se salta la mediana e invade el carril contrario por considerar el reclamante que la altura y solidez de aquélla no eran suficientes; joven que fallece al arrojarse al mar en lugar inadecuado para el baño tras una apuesta; muerte de numerosos peces de una piscifactoría por extracciones municipales excesivas de agua; caída de un niño a un pozo cuya conservación incumbe al Ayuntamiento por estar en un colegio; atasco de la red de alcantarillado; recurrente que se vio obligado a repetir COU al recibir del instituto una papeleta en la que se le señalaba como suspendido en una asignatura, siendo así que constaba aprobada en la certificación oficial; daños psíquicos de los padres de un soldado fallecido; propietario de un bar que reclama por el cambio de trazado de una carretera; orden dada por la Administración a un laboratorio para que retire y destruya las especialidades elaboradas con plasma no sometido a la prueba de detección de anticuerpos del Sida; agentes municipales que ayudan a un camión averiado en una zona donde tenía que transitar el Jefe del Estado y que al intentar arrancarlo agravan la avería; daños producidos en cosechas por animales de caza; cese de un funcionario interino; orden de destrucción de productos alimenticios regados con aguas fecales; denegación de licencia de actividad hotelera después de haber obtenido la de obras; supuesta pasividad de las Fuerzas de Seguridad; festejo taurino municipal en el que se producen daños a la víctima, que desempeñaba el cargo de animador infantil, teniendo que enfrentarse a vaquillas de proporciones desmesuradas y de características y bravura impropias del tipo de festejo de que se trataba; lesiones a un menor que se sube a un hórreo privado y le cae una losa encima; tardanza en el servicio de incendios; cesación de un taller de forja en un centro penitenciario por falta de plan de viabilidad; caída de peatón a una alcantarilla; golpe que se da la víctima contra una segunda puerta de cristal de un edificio público insuficientemente indicada; existencia de obstáculos en la calzada; denegación de revisión de precios; daños físicos y morales a un funcionario como consecuencia de la explosión de un artefacto en centro público carente de equipos técnicos de seguridad; pérdida de la maqueta aportada a un concurso de ideas; reducción de ventas en un establecimiento por la realización de obras necesarias en la vía pública que dificultaron el acceso al local; prohibición de capturar moluscos por contaminación de aguas marinas; daños a un coche por caída de una palmera sin que quepa argüir el mal estacionamiento del vehículo; error de la Administración que notifica como apto a quien había cometido un grave error en la prueba práctica del carnet de conducir y compra un coche…”.
Aquí emplearemos –como anticipamos- la jurisprudencia nacional para ver la responsabilidad del Estado en acción.
Responsabilidad por disparo de arma de fuego.
1. Es uno de los casos más típicos. Un agente policial en servicio o fuera de él, presencia la comisión de un robo u otro delito. Al intentar impedirlo utiliza el arma reglamentaria. Como consecuencia del o los disparos que efectúa muere o hiere, por ejemplo, a un transeúnte. Los familiares de éste o este mismo demandan al Estado.
2. En un caso efectivamente juzgado por los tribunales –“Olivera”, Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala III, 2-2-2017- la cuestión sucedió como se explica en los párrafos que siguen.
Una persona se hallaba detenida en una esquina, momento en el cual recibe un disparo en una de sus piernas. El disparo provino de un arma de fuego de un agente de la Policía Federal Argentina que se hallaba de franco. El damnificado demandó a esta institución y al policía.
El tribunal tras examinar la prueba reunida en la causa tuvo por cierto que: a) La noche del hecho el agente policial –Hidalgo- que se encontraba de franco, disparó su arma reglamentaria, hiriendo al actor en su pierna derecha. b) Las circunstancias en las que se produjo el disparo resultan dudosas, con versiones divergentes aportadas por al actor y la codemandada Policía Federal Argentina. El actor sostuvo que no existió ningún motivo para disparar; los demandados –en cambio- afirmaron que el actor estaba agrediendo a dos mujeres y que el disparo fue efectuado para que cesara en su conducta. c) Como producto de dicha lesión, el actor fue internado en un hospital y se le realizaron diversas intervenciones quirúrgicas, lo que le produjo un importante grado de incapacidad.
3. El tribunal dijo en primer lugar: en base a dichas circunstancias es necesario “comenzar por examinar los agravios de la parte actora puntualizando que la eventual responsabilidad de cada uno de los codemandados (Policía Federal Argentina y el agente Hidalgo) debe ser dilucidada por separado, en función de las particularidades que informan a cada una de ellas, en especial en relación al factor de atribución determinante de la responsabilidad”.
El caso nos permite entonces apreciar cómo funciona, por un lado, la responsabilidad del Estado y por otra, la del funcionario.
4. Con relación a la Policía Federal Argentina la argumentación fue la siguiente:
a) La acción que dio origen a causa ha sido encuadrada como un supuesto de responsabilidad extracontractual del Estado por actividad ilícita. En este punto corresponde recordar que la Corte Suprema de Justicia ha establecido como estándar para la procedencia de todo reclamo fundado en la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad ilícita, que: a) éste haya incurrido en una falta de servicio, b) la actora haya sufrido un daño cierto, c) exista una relación de causalidad directa entre la conducta estatal impugnada y el daño cuya reparación se persigue.
b) La ley 26.944 ha receptado esa doctrina, al establecer en el art. 3 que son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima: a) el daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; b) la imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal; c) la relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue y d) la falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado.
c) La Corte Suprema tiene también resuelto que quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular ejecución (“Fallos” 306:2030, “Vadell”; insistimos sobre la importancia de este caso). Esta idea constituye el conocido concepto de falta de servicio que ha sido receptado en el citado art. 3, inciso d) de ley 26.944.
d) El tribunal encuentra probada la falta de servicio. Para hacerlo dijo: “No puede afirmarse válidamente que éste –se refiere al policía- haya actuado en forma diligente efectuando disparos –tres, dirigidos al suelo- con fines meramente intimidatorios o para evitar la supuesta fuga del aquí actor. Existen numerosas normas que regulan el uso de armas de fuego por parte de las fuerzas de seguridad y, en este caso, de los agentes de la Policía Federal Argentina en particular, las que fueron ignoradas por el agente Hidalgo, lo que derivó en el daño que sufriera el aquí actor, con las disvaliosas consecuencias para su salud”. Y: “el agente Hidalgo contaba con medios menos extremos que el disparo de su arma de fuego, no ha recurrido al disparo de su arma en forma moderada y proporcionada a la gravedad del supuesto delito, ni lo ha hecho reduciendo al mínimo los daños y lesiones o respetando y protegiendo la vida humana”. En este punto debe tenerse presente que de resultar cierto el relato de la demandada, el actor estaba agrediendo a dos mujeres y no contaba con ningún arma de fuego.
e) El franco de que gozaba el agente de la Policía Federal no exime tampoco de responsabilidad a ésta.
Afirmó el tribunal que “es reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que no resulta eximente de la responsabilidad de la entidad oficial, el hecho de que el agente al momento de suceder el hecho no se hallare en ejercicio de sus funciones, puesto que basta que la función desempeñada haya dado ocasión al hecho dañoso para que surja la responsabilidad del principal, toda vez que resulta obvio que el hecho no se habría producido de no haberse suministrado al agente el arma en cuestión”. “Así pues, ningún deber es más primario y sustancial para el Estado que el de cuidar de la vida y de la seguridad de los gobernados; y si para llenar esas funciones se ha valido de agentes o elementos que resultan de una peligrosidad o ineptitud manifiesta, las consecuencias de la mala elección, sea o no excusable, deben recaer sobre la entidad pública que la ha realizado”. Y añadió que “si los agentes policiales están obligados a actuar en cualquier momento a fin de prevenir la comisión de delitos que pongan en peligro la seguridad de la población, y en su consecuencia, a portar el arma -más allá de que tal portación haya sido regulada como un derecho o una obligación- resulta lógico admitir que los perjuicios que de ello deriven sean soportados por la colectividad en general y no sólo por los damnificados, ya que si tal protección pública genera riesgos, lo más justo es que esos riesgos sean soportados por quienes se benefician con ella”.
f) Finalmente tampoco puede considerarse que la conducta del actor fue la causante del daño en cuestión y que, por ende, exista culpa de la víctima que fracture el nexo causal entre la conducta estatal y el daño. En efecto, la falta de servicio se configura por la respuesta policial a la conducta del actor la cual no justificaba los disparos efectuados por el agente Hidalgo con fines intimidatorios ni para evitar la fuga del actor. Así, existe una relación directa, inmediata y exclusiva, de causa a efecto, entre la conducta imputada (el efectuar disparos indebidos en contradicción con la normativa aplicable) y el perjuicio que originó el daño alegado por el actor (herida con arma de fuego que produjo fractura de tibia y posterior incapacidad), no existiendo factores que determinen la ruptura de dicho nexo causal.
5. Con relación al agente policial la argumentación fue la siguiente:
a) “En lo atinente al factor de atribución, cabe recordar que a diferencia de la responsabilidad del Estado Nacional que es de tipo objetivo, la responsabilidad personal del agente es de carácter subjetivo, de modo que resulta indispensable determinar (al menos) una actitud negligente y culposa de dicho funcionario para efectivizar su responsabilidad en el caso. Criterio éste confirmado por la ley 26.944, que en su art. 9 dispone que “[l]a actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen”.
b) “Es preciso pues, determinar, si el agente Hidalgo ha obrado con dolo o culpa en la producción de los daños al actor Olivera. El dolo como factor de atribución en materia extracontractual se presenta cuando la conducta dañosa se ejecuta a sabiendas y con la intención de dañar”. Las constancias obrantes en la causa no resultan suficientes para tener por acreditada la existencia de dolo, en el sentido de intención de dañar, ya que los disparos efectuados por el agente Hidalgo habrían buscado un efecto intimidatorio o de reducir a Olivera, y no la provocación directa del daño”.
c) Por el contrario, los disparos efectuados por el agente Hidalgo, si se consideran las circunstancias personales, temporales y de lugar reseñadas, “implicaron un accionar como mínimo negligente, a la vez que, al ignorar las normas que regulan el uso de armas de fuego por parte de los integrantes de las fuerzas de seguridad, demostraron una impericia en el desempeño de sus funciones”.
6. En síntesis en un supuesto de lesiones por el empleo de armas de fuego por parte de la policía, puede demandarse al Estado y también personalmente al agente. Esto es lo que ocurrió en el caso. Así planteado el tribunal tiene que examinar independientemente la situación de cada uno de ellos porque varía el factor de atribución. El tribunal concluyó que correspondía atribuir al Estado responsabilidad extracontractual por actividad ilícita, dado que se observa su falta de servicio por el accionar de un agente policial que efectuó disparos con su arma reglamentaria y lesionó a una persona, sin actuar de forma moderada y proporcionada a la gravedad del supuesto delito que intentaba evitar – la víctima supuestamente estaba propinando golpes a dos mujeres -, ni lo ha hecho reduciendo al mínimo los daños y lesiones respetando y protegiendo la vida humana. Y que también correspondía atribuir responsabilidad al agente policial que efectuó un disparo supuestamente para evitar una situación delictual y lesionó a una persona, dado que su conducta implicó un accionar negligente al ignorar las normas que regulan el uso de armas de fuego por parte de los integrantes de las fuerzas de seguridad, y demostró una impericia en el desempeño de sus funciones.
7. Dijimos antes que la responsabilidad del Estado por el uso de armas de fuego de sus agentes era un caso típico. Muchos de esos casos finalizan con una condena al Estado. Pero aquí queremos mostrar otro precedente que involucró el uso de armas de fuego que lesionaron gravemente a una persona y en el que el resultado fue adverso al demandante. Se trata del caso de “Fallos”: 321:1776, “Gómez”.
Los hechos, básicamente, son los siguientes: en febrero de 1990, en horas de la tarde, el actor ascendió al colectivo interno 37 de la línea 188, en el que usando un arma intentó robar, y a los 300 metros descendió abruptamente sin que en ese lugar hubiese una parada. Ello motivó que un agente de la Policía Federal, que viajaba en el colectivo vestido de civil, previa voz de alto e identificación personal, hiciera disparos al aire, lo que determinó que el joven, en lugar de detenerse, se resistiera con su arma y siguiera corriendo. En ese momento aquél recibió el impacto de un disparo de arma de fuego en su espalda, que lo dejó cuadripléjico. Con motivo de tal suceso se labraron dos causas penales, una contra la víctima por tentativa de robo, abuso de arma y atentado y resistencia a la autoridad, y la otra contra el oficial. Ambas concluyeron por sobreseimiento provisional por no surgir constancias debidamente justificadas de la perpetración de un delito.
La Corte afirmó que de las constancias de la causa surgía que el agente policial interviniente adoptó las diligencias que pueden considerarse razonablemente exigibles en atención a las circunstancias de tiempo y de lugar en que se produjo el suceso. En efecto, mediante una exégesis en conjunto de los diversos medios de prueba producidos y de conformidad con las reglas de la sana crítica se puede llegar a la convicción de que el codemandado, advertido de la comisión de un supuesto delito, en cumplimiento de su obligación legal, pretendió prevenirlo -mediante la voz de alto, previa identificación, y los disparos al aire- pero ante la resistencia armada de quien a la postre resultó la víctima, a fin de evitar el peligro en el que se encontraban él y los pasajeros que estaban en el colectivo debió necesariamente reprimir con el uso de su arma reglamentaria.
Y concluyó en estos términos: el daño invocado reconoce como única causa relevante el hecho de la propia víctima, que en lugar de detenerse ante el aviso policial pretendió resistirse mediante el uso del arma, provocando de tal modo un enfrentamiento armado. Por ello, ante la ruptura del nexo causal invocado derivada de la culpa del damnificado, no concurren en el caso los presupuestos necesarios para asignar responsabilidad al Estado.
8. Deliberadamente hemos opuesto estos dos casos. El primero que analiza la responsabilidad del Estado y personal del agente policial y en el que se concluye en la responsabilidad de ambos. El segundo, en cambio, rechaza la pretensión indemnizatoria. Sin propósito de banalizar el tema, en el primero, los disparos se dirigieron al suelo. En el segundo, al aire. En el primero se intentó disuadir -a los disparos- la aparente comisión de un delito que no ponía en riesgo la vida de nadie. En el segundo, se repelió una agresión efectuada también con un arma de fuego.
Responsabilidad por la muerte de una persona detenida en una cárcel.
1. Un reiterado y penoso motivo de litigio es la situación del título. En el caso que veremos –decidido por la Corte Suprema (“Fallos” 332:2842, “Gatica”)- la madre de una persona que se encontraba alojada en una cárcel de la Provincia de Buenos Aires inició una demanda de daños y perjuicios contra ese estado local, derivados de la muerte de aquél con posterioridad a una riña carcelaria.
Al demandar expresó que en abril de 2003 se produjo un problema entre varios detenidos, por motivos desconocidos, que concluyó provocando graves heridas de arma blanca a su hijo Nicolás, lo que tiempo después le ocasionó la muerte. Afirmó que su familia no pudo conocer la realidad de lo que ocurrió, aun cuando existían cámaras de video funcionando en la citada unidad, siendo infructuosos los requerimientos realizados por su hermana para que se aporten a la causa dichos elementos fílmicos.
Siguió relatando que Nicolás fue atendido en el hospital del mismo penal que no cuenta con complejidad alguna y posteriormente fue trasladado al Hospital Posadas, de la localidad de Saladillo, provincia de Buenos Aires, nosocomio donde comenzó el calvario que terminó con su vida. Adujo que su hermana realizó distintos trámites para lograr que lo atendieran como corresponde en el mismo penal, incluso presentó un recurso de hábeas corpus y efectuó gestiones ante el tribunal interviniente y la Procuración de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, sin resultado alguno. Agregó que cuando se trasladó a Nicolás al Hospital Posadas, fue operado de urgencia, porque las puñaladas le habían interesado el páncreas, y permaneció muchos días en terapia intensiva, oportunidad en la cual se comprobó una perforación de intestino, aun cuando no sabe si la lesión fue ocasionada al practicarse la cirugía o como consecuencia de las puñaladas recibidas. Expuso que a raíz de esa afección se procedió a la colocación de una malla a modo de sutura, que al ser mal realizada produjo una deficiencia intestinal que agravó el estado de salud y derivó en una desnutrición, casi sin atención médica. Dijo que a continuación, fue dado de alta y se lo trasladó nuevamente a la unidad penitenciaria. Expresó que según el cuerpo médico no quedaba nada por hacer, circunstancia que motivó la presentación de un hábeas corpus denunciando el abandono de persona, al que se hizo lugar y, como consecuencia, se lo trasladó a otra unidad en un camión en lugar de la ambulancia, dependencia donde persistió la falta de atención. Aseveró que, como consecuencia de los pedidos formulados ante la Procuración, sucesivamente se lo trasladó a sendas unidades penitenciarias donde tampoco fue atendido por personal médico alguno y, sólo ante los pedidos y súplicas, fue derivado al Hospital San Martín de La Plata produciéndose allí, al día siguiente, el desenlace fatal.
2. La provincia de Buenos Aires al contestar la demanda adujo que de acuerdo a las diversas constancias del expediente administrativo, la intervención de los funcionarios dependientes del Servicio Penitenciario fue diligente y de acuerdo a las reglas que rigen su proceder. La rapidez de los hechos, según expuso, determinó la imposibilidad de impedir la producción de los daños, aun cuando los oficiales de guardia intervinieron con celeridad adecuando su proceder a la normativa vigente. Dijo también que la víctima «provocó la riña y que tuvo una participación activa en la misma utilizando una faca para herir a otro interno» de acuerdo a las constancias de la causa penal que refiere y, en consecuencia, tuvo entidad suficiente para cortar el nexo causal.
3. La primera consideración que efectuó Corte fue la siguiente: a fin de determinar la existencia de responsabilidad de la demandada es conveniente precisar que, según se desprende de los términos en que fue planteada la demanda, la actora sustentó su reclamo en sendos factores de atribución. Por un lado, en el incumplimiento de los deberes de seguridad respecto de las personas que se encuentran privadas de la libertad, en razón de hallarse cumpliendo una condena impuesta por la justicia; y, a su vez, en la falta de la debida atención médica de acuerdo al deficiente estado de salud que presentaba el hijo de la demandante.
4. Tras evaluar la historia clínica de Nicolás la Corte expresó: «La atención y prescripciones médicas obrantes en la historia clínica mentada, serían acordes a la patología con la que ingresara, conforme a su estado de salud actual. Su repercusión general futura no es evaluable a corto plazo, dado que un paciente que sufre una herida abdominal que genera la necesidad de una esplenopancreatectomía parcial corporocaudal con sepsis secundaria y fístula enterocutánea, incluso en Centros de máxima Complejidad Quirúrgica, tiene una altísima tasa de morbimortalidad no previsible por ningún método científico, no resultando posible en consecuencia, efectuar disquisiciones evolutivas sobre el resultado y la instauración de las medidas terapéuticas aplicadas. En efecto, tales elementos de convicción permiten afirmar que las heridas ocasionadas en la reyerta acaecida en la Unidad Penitenciaria guardan un nexo etiológico material con la muerte, producida poco tiempo después de los citados informes periciales, de acuerdo a la regularidad del curso de los hechos.
5. El Estado asume obligaciones respecto de la seguridad que debe existir en los establecimientos penitenciarios. La Corte acudiendo a antiguos precedentes basados en el artículo 18 de la Constitución Nacional recuerda que el postulado que emana de dicha norma tiene un contenido operativo que impone al Estado, por intermedio de los servicios penitenciarios respectivos, la obligación y responsabilidad de dar a quienes están cumpliendo una condena o una detención preventiva la adecuada custodia, obligación que se cimienta en el respeto a su vida, salud e integridad física y moral. La seguridad, como deber primario del Estado, no sólo importa resguardar los derechos de los ciudadanos frente a la delincuencia –continúa la Corte- sino también, como se desprende del citado artículo 18, los propios de los penados, cuya readaptación social se constituye en un objetivo superior del sistema.
6. El párrafo anterior puede resultar muy genérico. En términos más concretos pueden precisarse las obligaciones que pesan sobre la provincia de Buenos Aires. En efecto, la demandada tiene a su cargo, entre otros, el deber de garantizar la seguridad de los internos. En ese mismo sentido, el artículo 21 del decreto-ley provincial 9079/78 dispone que «será misión del Servicio Penitenciario Bonaerense la custodia y guardia de los procesados«; y el artículo 31 inciso a, establece que entre las funciones de ese Servicio se encuentra la de «velar por la seguridad y custodia de las personas que se encuentren en establecimientos de su dependencia, sometidas a procesos o cumpliendo penas privativas de libertad, procurando que el régimen carcelario contribuya a preservar y/o mejorar sus condiciones morales, educación y salud«. Por ello, y para cumplir con ese objetivo, el Servicio Penitenciario tiene la obligación de evitar que los internos tengan a su alcance elementos de evidente peligrosidad, tales como los secuestrados en este caso, susceptibles de producir daños en la salud física de aquéllos y de terceros. Al respecto, el artículo 45 punto 1 de la ley 12.256 de la provincia de Buenos Aires establece la prohibición a los internos de «tener armas o elementos que puedan ser usados como tales, a excepción de los autorizados expresamente y por razones específicas de trabajo«.
7. Esto le permite concluir a la Corte en estos términos: con respecto a la ejecución irregular del servicio, como uno de los presupuestos ineludibles para la procedencia de la responsabilidad del Estado por su actividad ilícita, este Tribunal ha expresado que quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido y debe afrontar las consecuencias de su incumplimiento o ejecución irregular. Sobre la base de lo expuesto, en este caso resulta comprometida la responsabilidad de la provincia de Buenos Aires. Ello es así, pues en la causa se acreditó que el Servicio Penitenciario incumplió con sus deberes primarios, lo que constituye una irregular prestación del servicio a cargo de la autoridad penitenciaria.
8. Un último comentario en este punto. Existe un precedente de singular importancia de la Corte Suprema; se trata del caso “Badin” (“Fallos” 318:2002) que involucra también un supuesto de una muerte en una cárcel en circunstancias que alcanzaron repercusión pública por la magnitud del desastre ocurrido. En un establecimiento carcelario de Olmos –a pocos kilómetros del centro de la ciudad de La Plata- perteneciente a la provincia de Buenos Aires, se produjo en 1990 un incendio en el que fallecieron treinta y cinco personas que estaban cumpliendo sus condenas. En la causa penal que se sustanció se revelaron graves irregularidades administrativas y actos de corrupción por parte del personal penitenciario, el trato vejatorio a que eran sometidos algunos detenidos y el obsoleto y deficitario estado edilicio de la unidad carcelaria superpoblada. El incendio se facilitó por la precariedad de la instalación eléctrica, la falta de elementos extintores, la ausencia de capacitación del personal para proceder en la emergencia y el consentimiento tácito del uso de calentadores por los internos para cocinar sus propios alimentos.
El padre de una de las personas fallecidas demandó al Estado provincial. La demanda prosperó. La Corte Suprema sostuvo que “la seguridad, como deber primario del Estado, no sólo importa resguardar los derechos de los ciudadanos frente a la delincuencia, sino también, como se desprende del artículo 18 de la Constitución Nacional, los de los propios penados, cuya readaptación social se constituye en un objetivo superior del sistema al que no sirven forman desviadas del control penitenciario». “Si el Estado no puede garantizar la vida de los internos ni evitar irregularidades —añadió— de nada sirven las políticas preventivas del delito ni menos aún las que persiguen la reinserción social de los detenidos; es más, indican una degradación funcional de sus obligaciones primarias que se constituye en el camino más seguro para su desintegración y para la malversación de los valores institucionales que dan soporte a una sociedad justa». En definitiva, la Corte encontró que los antecedentes de la causa evidenciaban que los hechos acaecidos comprometían la responsabilidad del Estado pues –dijo- “importan la omisión de sus deberes primarios y constituyen una irregular prestación del servicio a cargo de la autoridad penitenciaria que lejos está de justificar la pretensión eximente que con fundamento en el art. 514 –disposición del derogado Código Civil que contemplaba el caso fortuito- invoca la demandada. Es más, aun admitida la participación de los internos en la producción del siniestro, ello constituiría una eventualidad previsible en el régimen del penal, que pudo evitarse si aquél se hubiera encontrado en las condiciones apropiadas para el cumplimiento de sus fines”
Responsabilidad por la revocación de una autorización para desarrollar una actividad.
1. Una adecuada introducción al funcionamiento de la responsabilidad del Estado por su actividad legítima es la que ofrece el caso “Motor Once” (“Fallos” 312:659) resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
2. El propietario del inmueble sito en la ciudad de Buenos Aires solicitó autorización del municipio para construir un edificio en torre, de propiedad horizontal, y una estación de servicio en el predio, siéndole concedida mediante un decreto del año 1960. En virtud de ello, el interesado constituyó la sociedad, aquí actora, a la que transmitió el dominio del bien, comenzando a realizar ventas de combustibles a partir del año 1961, mediante los surtidores de nafta allí instalados. El 5 de febrero de 1971 le fue otorgado el certificado de inspección final de servicios contra incendio y el 11 de mayo del mismo año, el certificado final de obra.
Por otra parte, se puso de manifiesto que mediante una ordenanza dictada posteriormente el municipio modificó el “Cuadro de las prevenciones contra incendio”, correspondiente al Código de Edificación, entonces vigente, incorporando a las prescripciones contra incendio, destinadas al rubro “Estaciones de servicio”, la condición que resolvió “no se permite destinar a vivienda, locales situados en los pisos altos y solamente puede haber ambientes para oficinas o trabajo como dependencia del piso inferior constituyendo una misma unidad de uso”.
Esta disposición se hizo efectiva a partir de la aparición del Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 1979, lo que determinó que por resolución de la Subsecretaría de Inspección General de la Municipalidad se intimara a la actora para que, en el plazo de 3 días, procediera al vaciado de los tanques de combustible y a su posterior llenado con sustancias neutralizantes, que anulen la acción de los gases, y el retiro de los surtidores para expendio de nafta de la estación de servicio de su propiedad, por contravenir la norma ya citada del Código de Edificación.
Una vez firme la intimación practicada, se dictó la resolución del mencionado órgano municipal, disponiendo la clausura de la actividad de expendio de combustible e intimando nuevamente el vaciado de tanques. Como consecuencia de esta situación, Motor Once S. A. inició demanda contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por nulidad del acto que había dispuesto el cese del expendio de combustible en el negocio que explotaba, impugnando la legitimidad de la norma que le dio sustento a la decisión. En todas las instancias –incluida la de la Corte Suprema- por las que tramitó la causa la acción fue desestimada. Básicamente se sostuvo que resultaba razonable la exigencia cuestionada en actividades como la explotación de estaciones de servicio, debido al riesgo de deflagración permanente que genera la existencia de grandes cantidades de productos Inflamables, además de la consiguiente molestia que causa, la emanación de los gases del carburante, a los habitantes de la vivienda que existe en la parte superior del local destinado a esa explotación comercial. Pero, pese al rechazo de la acción, la Corte agregó que “frente a las pretensiones del recurrente, cabe examinar si media en el caso un supuesto de responsabilidad por acto lícito del Estado del cual derive la obligación de reparar”.
La Cámara procedió entonces a evaluar la situación, consideró que el Estado resultaba responsable y juzgó que la indemnización debía comprender tanto el daño emergente como el lucro cesante. Esto fue cuestionado nuevamente ante la Corte Suprema que sostuvo que el examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que guardan mayor analogía con la situación discutida en autos (autorización municipal para construir un edificio en torre y una estación de servicios con venta de combustible en el predio, luego revocada), conduce irremediablemente a encontrar la solución en la ley nacional de expropiaciones 21.499, es decir, en la norma legal típica que autoriza intromisiones del Estado en la propiedad de los administrados, cada vez que el interés público las exija; pues sin esas intromisiones, el Estado no es capaz de cumplir sus funciones. Consecuentemente revocó el otorgamiento de la indemnización en concepto de lucro cesante.
3. A esta altura y teniendo en cuenta los temas desarrollados en la clase anterior, la solución no sorprende. Pero es preciso subrayar que la sentencia fue dictada en 1989, más de dos décadas antes de que fuera sancionada la ley 26.944 que da idéntica respuesta al tema.
4. Para vincular los temas de la asignatura, en este caso, la expropiación con la responsabilidad del Estado por su actividad legítima, el siguiente cuadro compara el derecho vigente en ambos institutos (arts. 10 ley 21.499 y 5 ley 26.944).
| Expropiación | Responsabilidad del Estado |
| La indemnización sólo comprenderá el valor objetivo del bien (y) | La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del bien (y) |
| Los daños que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiación | Los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública |
| No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos, ganancias hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse | No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas |
| No se pagará lucro cesante. | En ningún caso procede la reparación del lucro cesante. |
Responsabilidad por la realización de una obra pública.
1. La primera consideración a tener en cuenta es que la realización de las obras requeridas para el correcto cumplimiento de las funciones si bien es ciertamente lícita, no impide la responsabilidad del Estado en la medida que con aquellas obras se prive a un tercero de su propiedad o se la lesione en sus atributos esenciales. Esta responsabilidad –reconoce la Corte, “Fallos” 305:1045- deriva del art. 17 de la Constitución Nacional. En otros términos, por regla, la realización de una obra pública es una actividad legítima del Estado pero bajo ciertas condiciones ello no obsta a que genere su responsabilidad.
2. Un caso resuelto por la Corte Suprema –“Fallos” 320:266, “Viento Norte”- permite advertir los límites de la cuestión. En efecto, una empresa de transporte de pasajeros que efectuaba un recorrido entre la provincia de Santiago del Estero y la de Buenos Aires en virtud del permiso oportunamente acordado por la autoridad nacional, promovió una demanda contra el Estado reclamando el pago de daños y perjuicios. Dijo que un tramo de la ruta que debía atravesar resultaba intransitable en virtud de la construcción de unas obras. Por ese motivo cada unidad de la empresa debía recorrer una distancia adicional de más de seiscientos kilómetros, con los evidentes gastos de toda naturaleza que ello generaba (combustible, repuestos neumáticos, horas laborables de los conductores, etc.). La demandada reconoció la existencia de algunas dificultades para transitar el tramo de la ruta y de ciertos atrasos en la realización de la obra pública en virtud de problemas económicos que surgieron con la empresa contratista.
3. La Corte razonó del siguiente modo:
a) La actora invocó un daño derivado de la imposibilidad de transitar por un tramo de cuatro kilómetros, la que se habría producido a partir del mes de diciembre de 1989. Según sus dichos, esta situación perduró hasta fines de 1990, mientras que a partir de 1991 la ruta sólo habría quedado intransitable los días de lluvia. La prueba producida demuestra que el camino permaneció intransitable -al menos en esos días- durante el lapso por el que se reclama. También se ha probado que los vehículos de la actora debieron alterar su recorrido normal desviándose por el itinerario descripto en la demanda.
b) Sin embargo, no se ha demostrado que ello obedeciera a una actitud negligente o a un cumplimiento irregular del servicio de parte de la provincia demandada.
c) Los daños alegados tuvieron su origen en la realización de una obra pública destinada precisamente a mejorar el estado de la ruta que debía recorrer la propia actora, circunstancia que inevitablemente debía ocasionar dificultades transitorias a todos los usuarios de ese camino. Las circunstancias expuestas no autorizan a inferir un cumplimiento irregular del servicio por parte de la administración provincial. Ello es así porque, a pesar de las razones presupuestarias aludidas -causadas por la grave situación económica que atravesaba el país- que afectaron la ejecución de la obra, no resulta manifiesto de las constancias de la causa que la demandada hubiera abandonado el cuidado del tramo de la ruta en cuestión. Por lo demás, toda vez que la obra se inició a principios de 1988, es evidente que a la fecha en que se le otorgó el permiso referido (junio de 1989) la actora podía prever la existencia de trastornos en la circulación por la ruta afectada.
4. En síntesis, la Corte Suprema rechazó la demanda de daños y perjuicios contra una provincia a raíz de los daños originados por la realización de una obra pública destinada a mejorar el estado de la ruta pues no resultaba manifiesto que la demandada hubiera abandonado el cuidado del tramo de la ruta en cuestión y, además, era evidente que al momento de otorgársele el permiso para prestar servicios de transporte de pasajeros la actora podía prever la existencia de trastornos en la circulación de la misma.
Responsabilidad por el homicidio de un funcionario en su despacho oficial como consecuencia de una investigación que llevaba a cabo.
1. El 5 de junio de 1997 los principales diarios del país daban cuenta en sus portadas del asesinato cometido por el esposo de una ex funcionaria del ANSES y del que fue víctima el auditor de dicha repartición que había separado a aquélla por supuestos actos de corrupción. No era infrecuente –como tampoco lo es ahora- que los periódicos dieran diaria cuenta de homicidios pero el marco en que sucedió lo dotaban de características únicas que lo colocaron en el centro de la atención pública. La causa penal que se inició finalizó con la condena del homicida. Pero también –y es lo que nos interesa en esta clase- la viuda promovió una demanda de daños y perjuicios contra el Estado. La demanda fue rechazada.
2. El luctuoso hecho que da origen al caso se vincula con un homicidio cometido por el esposo de una funcionaria de la Administración Nacional Seguridad Social (ANSES) que era objeto de una investigación por presuntos hechos de corrupción. Esa investigación estaba a cargo de un gerente de Investigaciones Especiales, el auditor abogado Pochat, quien resultó asesinado en las oficinas del ANSES Mar del Plata al recibir en su despacho al marido de la investigada, quien le disparó con un arma de fuego.
El caso llegó a la Corte Suprema –“Fallos” 336:1642, “Carballo de Pochat”- que en lo que interesa expresó:
a) El factor de atribución por excelencia en materia de responsabilidad por actividad ilícita es la falta de servicio, entendida como “una violación o anormalidad frente a las obligaciones del servicio regular” que debe ser apreciada “en concreto” y “que toma en cuenta la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño”.
b) Cuando se trata de la responsabilidad por omisión derivada de un pretenso incumplimiento de un deber genérico, la valoración debe hacerse con criterio estricto, ponderándose los bienes jurídicos en juego y las consecuencias generalizables de la sentencia. Al apelar los actores imputaron diversas omisiones al organismo demandado, a saber: la no adopción de medidas adicionales de seguridad pese a estar investigándose hechos de corrupción; el no ofrecimiento de custodia personal; la falta de impedimento de acceso de quien sería el homicida, lo que habría llevado al auditor a “no tener otra opción” más que la de recibirlo en su despacho.
c) La Corte valoró la prueba reunida de la cual dedujo que la seguridad estaba a cargo de la Policía Federal, uno de cuyos efectivos se encontraba ese día en la sede de la ANSES; siendo oficinas de acceso público, se accedía sin trámite previo alguno; si quienes llevaban adelante las investigaciones consideraban que eran necesarias medidas especiales de seguridad, podían solicitarlas; que el homicida había ingresado tranquilo y calmo a la delegación con el objeto de acompañar un certificado médico de su esposa, entrevistándose primero con el interventor y luego con el auditor víctima del asesinato.
d) La Corte también tuvo por probado que existía una recomendación para quienes investigaban hechos de corrupción de solicitar, si así lo estimaban, medidas adicionales de seguridad. Pero sostiene que “no existe en el caso de autos una omisión por parte del demandado al deber de seguridad” pues “la víctima no había solicitado una custodia policial adicional que hubiera generado un deber jurídico determinado a cargo del Estado Nacional basado en una obligación preexistente”, toda vez que “cuando la responsabilidad del Estado se funda en mandatos jurídicos indeterminados debe ser motivo de un juicio estricto y basado en la ponderación de los bienes jurídicos protegidos y en las consecuencias generalizables de la decisión a tomar” .
3. Como anticipamos la demanda por daños y perjuicios no prosperó. Es que la mera existencia de un poder de policía que corresponde al Estado no resulta suficiente para atribuirle responsabilidad en un acontecimiento en el que ninguno de sus órganos o dependencias tuvo participación, toda vez que no parece razonable pretender que su responsabilidad general en orden a la prevención de los delitos pueda llegar a involucrarlo a tal extremo en las consecuencias dañosas que ellos produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención directa, de modo que la obligación del servicio de policía y seguridad se satisface con haber aplicado la diligencia y la previsión adecuadas a las circunstancias de tiempo y lugar.
4. Una expresión que no debe pasar inadvertida es la siguiente. La Corte dice que deben ponderarse “las consecuencias generalizables de la sentencia”. Allí parece indicar que admitir la responsabilidad en los casos de omisiones en el ejercicio del poder de policía de la seguridad podría llevar a la –al parecer- indeseable consecuencia de que el Estado debiera responder por las consecuencias patrimoniales de los delitos, por ejemplo, ocurridos en la vía pública.
Responsabilidad por el dictado de prisiones preventivas cuando los imputados luego son absueltos.
1. Si una persona es sometida a un proceso penal, es encarcelada preventivamente y luego es absuelta, surgirá en ella la convicción de que fue privada ilegítimamente de su libertad durante el tiempo que duró la prisión preventiva. Es probable que quiera que el Estado la repare por su actuación. Nacen así las demandas como la que –empleado un caso resuelto por la Corte Suprema “Fallos” 329:3806, “Andrada” – expondremos aquí.
2. Tres personas que estuvieron detenidas preventivamente, demandaron por daños y perjuicios al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires y a la ex jueza federal que intervino en una causa en la cual se investigó la supuesta comisión del delito de asociación ilícita en concurso con el de falsificación de moneda, de los cuales fueron absueltos.
El punto central del reclamo fue el siguiente: estuvieron sometidos a prisión preventiva que se extendió desde el 11 de septiembre de 1995 hasta el 13 de diciembre de 1996. Ello fue consecuencia de un proceso judicial irregular seguido en su contra en el que resultaron posteriormente absueltos.
3. La indemnización por la privación de la libertad durante el proceso no debe ser reconocida automáticamente a consecuencia de la absolución sino sólo cuando el auto de prisión preventiva se revele como incuestionablemente infundado o arbitrario, mas no cuando elementos objetivos hayan llevado a los juzgadores al convencimiento —relativo, obviamente, dada la etapa del proceso en que aquél se dicta— de que medió un delito y de que existe probabilidad cierta de que el imputado sea su autor. Con otro giro, en algún precedente la Corte ha dicho que debe tratarse “de una inocencia manifiesta, vale decir, que el auto de prisión preventiva, aun confirmado en las instancias superiores o proveniente de éstas, carezca de sustento lógico en las constancias de la causa”.
4. Tras examinar el trámite de la causa penal, concluyó que la absolución de los imputados obedeció a que el tribunal declaró la nulidad de las actas de secuestro y detención y de las de allanamiento y, en consecuencia, la de los actos posteriores a aquéllas, por lo que no se puede deducir que tal resolución haya importado reconocer la arbitrariedad del auto de procesamiento y de la prisión preventiva. Por el contrario, las constancias de la instrucción penal —se secuestraron planchas y billetes de dólares falsos como así también material de imprenta vinculado con su elaboración— revelan que tales actos procesales se basaron en una apreciación de los elementos de juicio existentes hasta ese momento y en la aplicación de las normas vigentes que impide aquella calificación.
5. La indemnización no debe ser reconocida automáticamente dice la Corte. Para ello es necesario examinar la regularidad del trámite seguido en la causa penal. Y, en ocasiones, ha encontrado que cuatro o cinco años de prisión preventiva superaban el plazo razonable y engendraban el deber de indemnizar. Así lo hizo en dos casos emblemáticos –cuya lectura es imprescindible (el texto se halla disponible más abajo)- “Rosa” y “Putallaz”.
Responsabilidad por actividad irregular del Poder Judicial.
1. La responsabilidad del Estado por su actuación judicial no está libre de obstáculos. Pero aun así su ámbito se ha ido ampliando. En efecto, hubo una etapa en la que sólo el error judicial abría las puertas de la indemnización. El error debía ser declarado mediante otro proceso judicial. Para aclarar este punto: una sentencia penal pasada en autoridad de cosa juzgada era considerada errónea (por ejemplo, los peritajes fueron falseados, etc.) y, por tanto cuestionada, sea a través de una acción autónoma o de un recurso de revisión, era dejada sin efecto. Esto habría las puertas para reclamar una indemnización en razón de la condena penal errónea. Es imaginable el penoso recorrido que debía transitar quien fuera víctima de esta situación. Pero no es preciso acudir a casos de esta entidad para exponer sobre la materia, esto es, la responsabilidad estatal por su actuación judicial.
Es posible suponer un episodio menor, producto de una distracción de un empleado judicial. Así, un abogado que actúa en una causa acompaña el original de una prueba documental y por error en vez de agregarse al expediente, se conserva en una carpeta que desapareció de la sede del tribunal.
2. El ejemplo se inspira en un caso resuelto por la Corte Suprema (“Kaerger, Arturo Otto”). Ésta desestimó el recurso dirigida contra la sentencia que había hecho lugar a la demanda promovida contra el Estado Nacional para obtener el resarcimiento de los daños y perjuicios derivados de la sustracción de un título ejecutivo y el fraguado de los documentos que se habían acompañado con aquél, que se encontraban reservados en la secretaría del juzgado en el que tramitaba el juicio ejecutivo para su cobro, ya que resulta posible concluir que hubo falta de servicio en la actuación del órgano judicial, por incumplir los deberes que surgen del Reglamento para la Justicia Nacional.