Sumario: Introducción. El proceso administrativo federal. 1. Inexistencia de un Código Procesal Administrativo. La habilitación de la instancia. 2. La impugnación de actos de alcance particular o de alcance general. 3. El acto debe ser definitivo o equiparable a tal y agotar la vía administrativa. 4. El agotamiento de la vía administrativa. Otras precisiones. 5. El silencio administrativo. 6. Las vías de hecho. 7. Los plazos de caducidad para accionar contra el Estado. 8. Las medidas cautelares. 9. La legitimación activa. 10. El traslado de la demanda, contestación y excepciones. 11. La prueba. 12. La ejecución de sentencia. 13. Otras cuestiones. La impugnación judicial de los actos de alcance general. El amparo por mora. El reclamo administrativo previo a la demanda.
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Introducción.
En la clase anterior nos hemos referido a algunos aspectos generales del control judicial de la Administración Pública. En ésta vamos a presentar los aspectos más relevantes del denominado contencioso administrativo en el ámbito federal. Luego haremos lo mismo con el derecho procesal administrativo local al que le dedicaremos la clase siguiente.
El proceso administrativo federal.
1. Inexistencia de un Código Procesal Administrativo. La habilitación de la instancia.
Debemos recordar que a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de las provincias, en el federal no existe un Código Procesal Administrativo. Es el Título IV del decreto-ley 19549 el que organiza los puntos más importantes del proceso administrativo. La regulación sólo comprende algunos aspectos, básicamente los vinculados con los requisitos que deben cumplirse para acceder al control judicial (existencia de un acto definitivo, agotamiento de la vía administrativa, plazos, etc.). Otras cuestiones se gobiernan por normas especiales como es el caso de las medidas cautelares que, cuando el Estado es parte, se rigen por una ley especial, la 26.854. Las restantes cuestiones de orden procesal (actos procesales, redacción de los escritos, régimen de las nulidades, recursos, etc.) están regidas por el Código Procesal Civil y Comercial. En ocasiones, algunas de sus normas, requiere de una interpretación que se ajuste a la presencia del Estado en el proceso.
Una de estas situaciones es un trámite especial denominado habilitación de la instancia. En un proceso entre particulares, normalmente, a la interposición de la demanda seguirá el traslado de aquélla. Ello ocurre sin mayor examen de la pretensión planteada. El juzgado descansa en el principio dispositivo y si hay algo que objetar lo hará –por regla- el demandado. En el proceso administrativo la situación varía. Como explica Comadira, habitualmente, interpuesta la demanda, requerida la remisión de las actuaciones administrativas por el tribunal y cumplida ella por la Administración, el juez da vista al Ministerio Público para su dictamen acerca de la competencia del tribunal y la habilitación de la instancia. Emitido el dictamen, si él es contrario a la habilitación, los tribunales confieren o no vista al actor. Evacuada ésta, de haber sido concedida, el juez resuelve sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de aquélla, en decisión que, de resultar negativa, puede ser apelada, incluso por recurso extraordinario, mientras que, de ser favorable a la habilitación, determina el traslado de la demanda.
En otros términos, una vez interpuesta la demanda y cumplidos ciertos trámites –orden y remisión del expediente administrativo, vista al Ministerio Público, etc.- el juez examinará si concurren o no los presupuestos procesales exigidos por la legislación. Por ejemplo, si la demanda fue interpuesta dentro del plazo, si el acto reúne la condición de ser definitivo o equiparable a tal, si el actor se encuentra legitimado, etc. En caso de considerarlos cumplidos, el juez conferirá el traslado de la demanda. En el caso contrario, la desestimará in limine. Esta etapa ha sido objeto de discusión entre los autores y de jurisprudencia divergente.
La jurisprudencia más relevante es la de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. La primera se expidió en los casos “Gorordo” y “Tajes” y la segunda, en el plenario “Romero”. En el primer fallo, el Alto Tribunal señaló que si bien con anterioridad, en las causas “Cohen” y “Construcciones Taddía SA”, se había pronunciado contra la posibilidad de revisar de oficio o a instancia de los fiscales el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis, un nuevo examen de la cuestión llevaba a modificar ese criterio con sustento en las siguientes razones: a) “Para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo a requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337 CPCCN), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria”; b) “En lo que respecta al proceso contencioso administrativo, el actor, además de las condiciones de admisibilidad establecidas en el CPCCN, debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso previstos en el título IV de la ley 19549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar”; c) “La revisión de oficio in limine litis de los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda también está establecida en diversas leyes federales que regulan procesos contencioso administrativos especiales y en la mayoría de los códigos procesales administrativos provinciales” y d) “Dada la condición de presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19549 el juez de primera instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y rechazar en caso contrario in limine la pretensión (art. 337 del CPCCN), pues su falta no requería la expresa denuncia por parte del demandado”.
En la actualidad, entonces, los tribunales federales examinan de oficio el cumplimiento de los presupuestos procesales. Este proceder –controvertido, como dijimos- viene impuesto ahora por el propio decreto-ley 19549 que fue modificado en su art. 31 y que ahora establece: “Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente”.
2. La impugnación de actos de alcance particular o de alcance general.
La ley distingue la impugnación de actos de alcance particular (art. 23) de la impugnación de actos de alcance general que tiene una regulación específica (art. 24) a la que nos referiremos más adelante.
Con relación a los primeros habrá que tener presente que cuando la ley establece que será impugnables los actos de alcance particular se refiere a toda declaración unilateral realizada en ejercicio de función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata. Y, por ello –como regla- no son susceptibles de impugnación los actos de asesoramiento, dictámenes, informes, las medidas preparatorias, etc. En este punto, recuérdese de las clases anteriores, que en el ámbito del procedimiento administrativo –esto es, en sede administrativa- tampoco pueden recurrirse los actos preparatorios o dictámenes.
Estos actos administrativos de alcance particular, normalmente, emanarán del Poder Ejecutivo o de una entidad autárquica. Pero subrayamos que también son cuestionables los actos administrativos emanados del Poder Legislativo o del Poder Judicial. Valga este ejemplo: el acto que aplica una sanción a un empleado público –pertenezca a la Mesa de Entradas del Ministerio de Economía, del Senado de la Nación o a la de un Juzgado federal- luego de sustanciado un procedimiento disciplinario es susceptible de la impugnación que comentamos.
3. El acto debe ser definitivo o equiparable a tal y agotar la vía administrativa.
El art. 23 del decreto-ley 19549 dice así: “Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular: a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas. b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto. c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10. d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9”.
Por ahora, interesan los incisos “a” y “b”. Como se advierte el régimen legal determina que sólo será impugnable por vía judicial el acto de alcance particular que revista calidad de definitivo, y que agote las instancias administrativas o el que, pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.
El tema que analizamos abunda en cuestiones terminológicas que suelen obscurecer la comprensión. Sobre la condición de acto definitivo, se ha dicho que es el que decide sobre el fondo del asunto (Hutchinson) o bien la resolución final o concluyente de un procedimiento determinado (Fiorini). Valga este ejemplo: si en el marco de un procedimiento administrativo se dicta un acto que aplica una sanción a un agente público por su conducta irregular, éste es el acto definitivo. Si contra éste se deduce un recurso administrativo –v.gr., de reconsideración- el acto que lo rechace habrá agotado la vía administrativa. Se reúnen los dos requisitos: un acto definitivo y que agota la vía administrativa. Pero puede ocurrir que durante el procedimiento se dicte un acto que, para expresarlo con las palabras recién empleadas, no decide el fondo del asunto pero impide totalmente la tramitación del reclamo o recurso. Los ejemplos más comunes de esta clase de actos impeditivos son los que declaran la caducidad de la instancia administrativa como así también los que, en determinadas circunstancias especiales, ordenan el archivo del expediente. Como recuerda Soria la jurisprudencia ha resuelto que el archivo de las actuaciones dispuesto por la autoridad, aunque no contenga una decisión sobre el tema de fondo debatido, denota la voluntad irrefragable de cerrar el camino del interesado en la instancia abierta, por lo que reúne las notas exigidas para habilitar la pretensión procesal administrativa.
4. El agotamiento de la vía administrativa. Otras precisiones.
El agotamiento de la instancia administrativa, al que ya hicimos referencia en el punto anterior, se vincula con la exigencia de que se hayan precisamente agotado –si se nos permite la autoridad del diccionario de la lengua, gastar del todo, consumir– a su respecto las instancias recursivas en sede administrativa, o bien que no sea susceptible de recurso alguno en dicha sede. El agotamiento de la vía administrativa se realiza en estos casos mediante la interposición de los recursos administrativos, cuya regulación se contempla en el decreto reglamentario del decreto-ley 19549, cuyos aspectos básicos explicamos en clases anteriores. Un esquema –que simplificamos porque existen cuestiones dudosas o controversiales- de las situaciones en las que se produce en el ámbito federal este agotamiento puede exponerse así:
a) Si el acto fue dictado por un órgano de jerarquía inferior a un Ministro o a un Secretario de la Presidencia de la Nación será necesario interponer un recurso jerárquico. El acto de alguno de estos funcionarios es el que agota la vía administrativa.
b) Si el acto emana de un Ministro o de un Secretario de la Presidencia corresponde interponer un recurso jerárquico que será resuelto por el Presidente de la Nación o por el Jefe de Gabinete de Ministros y provoca el agotamiento de la vía administrativa (la cuestión está controvertida entre los autores pues no acuerdan respecto de la posición constitucional de este último).
c) Si el acto emana originariamente del Jefe de Gabinete de Ministros será necesario interponer un recurso jerárquico que deberá ser resuelto por el Presidente de la Nación o, según otros, sólo será susceptible de un recurso de reconsideración ante el mismo órgano. Aquí también incide el criterio que se tenga respecto del rol constitucional del primero.
d) Si el acto emana originariamente del Presidente de la Nación éste agota la vía administrativa. Nada impediría, no obstante, que se dedujera un recurso de reconsideración contra él.
e) Si el acto emana de la máxima autoridad de una entidad autárquica, éste agota la vía administrativa. Pero, contrariamente, si el acto es emitido por una autoridad inferior dentro de la entidad, habrá que interponer un recurso jerárquico en el orden interno para obtener la decisión de la máxima autoridad que agota la vía administrativa.
Esta exigencia del agotamiento de la vía administrativa si bien está impuesta legislativamente ha sido objeto de fuertes cuestionamientos con base constitucional. En ocasiones, la jurisprudencia la empleó arbitrariamente para frustrar el acceso al control judicial. La crítica de los autores señalaba que “siempre sobra un acto o falta un recurso” (Linares) que impedía el acceso a los tribunales. La Corte Suprema en varias oportunidades descalificó estas sentencias pero no obstante validó constitucionalmente la exigencia del agotamiento de la vía administrativa. Es decir, empleado conforme a sus fines –que ya señalaremos- y razonablemente aplicado, el requisito del agotamiento de la vía administrativa como presupuesto del proceso administrativo no es inconstitucional.
Suele argumentarse que las finalidades que inspiran el instituto del agotamiento son las siguientes: a) permitir una etapa conciliatoria anterior al litigio; b) dar a la Administración la posibilidad de corregir errores en mérito a los argumentos del administrado; c) impedir que aquélla sea llevada a juicio sin aviso previo; d) posibilitar el control jerárquico de la oportunidad y legitimidad de las decisiones administrativas, evitando interferencias judiciales prematuras; e) ahorrar al Estado el escándalo de verse demandado judicialmente en causas indefendibles; f) facilitar la tarea judicial al someter a su sede cuestiones delimitadas previamente, con intervención de órganos administrativos especializados.
5. El silencio administrativo.
El modo regular en que deberían ocurrir los hechos serían los siguientes: el particular se presenta ante la Administración Pública y formula un reclamo. La autoridad lo tramita y resuelve rechazarlo. Para ello dicta un acto administrativo y lo notifica. Recibida la notificación el particular interpone un recurso administrativo –supongamos el jerárquico- que es resuelto por la máxima autoridad –supongamos también que se trata del Presidente de la Nación- que dicta un decreto y lo notifica. En estas condiciones el particular ha agotado la vía administrativa y a partir del día siguiente de la notificación nace el plazo de caducidad –que más adelante explicaremos- para demandar.
Este orden y estas certezas se desbaratan cuando la Administración guarda silencio. Esta situación está contemplada expresamente en el inciso “c” del art. 23 del decreto-ley 19549 que dice también que podrá promoverse la vía judicial “cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10”.
En primer lugar debemos recordar el texto de éste último: “El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración”.
Como se recordará –es un tema desarrollado Derecho Administrativo I- la regla es que el silencio administrativo tiene carácter negativo. Es una garantía establecida a favor del particular frente a la pasividad de la Administración que le permite demandar aunque no exista un acto administrativo impugnable. Usualmente se afirma que tiene que existir un primer período de inactividad de la Administración –el plazo que tiene para pronunciarse-; una constitución en mora de la Administración –exteriorizada a través de un pronto despacho– y un segundo período de inactividad. Cumplidos estos requisitos, para decirlo con palabras de la ley, se considera que hay silencio de la Administración.
Este esquema se altera en materia de recursos administrativos porque el decreto reglamentario del decreto-ley 19549 establece que no será necesario interponer un pronto despacho ni que exista un segundo período de inactividad. En efecto, al reglar el recurso de reconsideración establece que si “no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputarlo denegado tácitamente sin necesidad de requerir pronto despacho” (art. 87) y al hacer lo propio con el recurso jerárquico dice que “no será necesario pedir pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio” (art. 91). Cuando regla el recurso de alzada se remite al art. 91, con lo cual tampoco con éste es necesario poner en mora a la Administración mediante el pronto despacho.
Puntualizaremos dos cuestiones que deben tenerse en cuenta. La primera es que no cualquier denegación tácita clausura el procedimiento administrativo habilitando la instancia judicial. Si la denegación emana de un órgano intermedio de la organización administrativa, dicha denegación –que no agota la vía administrativa- dará lugar a la tramitación del recurso jerárquico. Es recién con el acto administrativo o la denegación tácita –y en este caso, como dijimos antes, sin necesidad de requerir pronto despacho- que estará expedita la vía judicial. La segunda es que existe otro mecanismo judicial para protegerse frente al silencio administrativo. Es el denominado amparo por mora que desarrollaremos más adelante.
6. Las vías de hecho.
El art. 23 inciso “d” alude al supuesto de las vías de hecho, reguladas en el art. 9. Este último dice así: “La Administración se abstendrá: a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales; b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado”.
Las vías de hecho –enseña Marienhoff- no son meras ilegalidades; en aquéllas “falta ostensiblemente todo respeto al orden jurídico”. Y ofrece un ejemplo: “un comportamiento del Poder Ejecutivo que implique una grosera incompetencia funcional, una violación al principio constitucional de separación de los poderes de gobierno, por haber ejercido, por ejemplo, atribuciones propias del Poder Legislativo o del Poder Judicial”. Resulta razonable que, en atención a la gravedad inusitada que éstas suponen, sean impugnables judicialmente sin previo agotamiento de las instancias administrativas. Aunque es probable que el particular afectado con esta conducta se incline por la promoción de una acción de amparo –y no por el proceso administrativo- pues no será difícil acreditar que se trata de una conducta manifiestamente ilegal o arbitraria tal como lo exige el art. 43 de la Constitución Nacional.
7. Los plazos de caducidad para accionar contra el Estado.
La cuestión se encuentra regulada en los artículos 25, 26 y 27 de la LNPA. Es útil tener presente su contenido.
El artículo 25 del decreto-ley 19549 dice así: “La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera: a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado; b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria; c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa; d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado. Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas”.
El artículo 26 dice: “La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción”. Por último, el artículo 27 dice: “No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción”.
Tal como dijimos al comienzo, cada uno de los requisitos exigibles para demandar al Estado ha sido objeto de discusión y de impugnaciones constitucionales. Los plazos no han sido la excepción. De allí que resulte conveniente señalar que la Corte Suprema ha resuelto que dichos plazos son válidos. La existencia de términos para demandar a la Administración –expresó dicho Tribunal- se justifica por la necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos, se trata de evitar una incertidumbre continua en el desenvolvimiento de la actividad de la Administración, pues de lo contrario se afectaría el principio constitucional de la seguridad jurídica, que constituye una de las bases principales de sustentación de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (“Fallos” 318:441).
Otra disputa tiene que ver con la naturaleza que revisten dichos plazos. Para algunos son de caducidad; para otros, de prescripción. Aunque la cuestión es opinable, en el terreno judicial ha ganado adhesión la tesis de la caducidad. Los tribunales –y la Corte Suprema en especial- consideran que “los actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el art. 25 de la ley 19.549, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la caducidad operada” (“Fallos” 319:1476, «Alcántara Díaz Colodrero”).
Despejados estos aspectos, queremos subrayar sintéticamente otros también importantes.
En primer lugar, se trata de días hábiles judiciales. Recuérdese que estamos examinando los plazos para demandar, es decir, ya hemos abandonado la etapa del procedimiento administrativo y estamos intentando el control judicial.
En segundo lugar, se computan a partir del día siguiente a la notificación del acto –que deberá revestir la condición de definitivo y agotar la vía administrativa- que se impugnará. En el caso de las vías de hecho, el plazo se computa desde que el comportamiento fue conocido por el interesado. Esto se comprende porque, por su naturaleza, las vías de hecho no se notifican formalmente. Pero –y esto es muy relevante- en los casos de silencio administrativo no corre el plazo de caducidad, esto es, el particular puede escoger el momento para demandar sin perjuicio, claro está, del plazo de prescripción.
En tercer lugar, el plazo es de noventa días cuando la impugnación se instrumenta mediante una acción pero es de treinta días cuando se lo hace por vía de recurso. Tal como lo hemos explicado en la clase anterior, la revisión judicial de los actos administrativos puede efectuarse a través de una acción –en rigor, una pretensión- que se iniciará ante un juzgado de primera instancia con competencia en la materia contencioso administrativa. Pero en ocasiones, el legislador ha consagrado un sistema especial de impugnación a través de la interposición de un recurso que, usualmente, se deduce ante una Cámara Federal de Apelaciones. Pese a su denominación de recurso constituye una auténtica pretensión. Como explica Hutchinson “cuando se introduce el cuestionamiento del acto en sede judicial, no se lo hace como acto apelado sino como una decisión impugnada”. Cuando una ley especial así lo establece el plazo se reduce de noventa a treinta días, salvo que esa norma especial disponga un plazo distinto. Un ejemplo de este sistema es el consagrado por la Ley de Educación Superior 24521, cuyo artículo 32 dispone: “Contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales impugnadas con fundamento en la interpretación de las leyes de la Nación, los estatutos y demás normas internas, solo podrá interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institución universitaria”.
Finalmente, tal como lo dispone el art. 27 que antes hemos transcripto, cuando el Estado o sus antes autárquicos asumen la condición de actores no existe plazo de caducidad para hacerlo. Si bien es cierto que usualmente el Estado actúa como demandado, excepcionalmente puede investir la condición de demandante, cuando por ejemplo, promueve la llamada acción de lesividad. Ésta tiene por objeto esencial el restablecimiento de la legalidad vulnerada por un acto viciado de nulidad absoluta pero que, por haber generado prestaciones que están en vías de cumplimiento, su subsistencia y efectos sólo pueden enervarse mediante una declaración judicial en tal sentido. Recordamos que el art. 17 del decreto-ley 19549 regla sobre la cuestión en estos términos: “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad”. Como puede observarse, la norma consagra la regla general de la procedencia de la declaración de invalidez del acto afectado de vicios graves que afectan sus elementos esenciales. Asimismo, como contrapeso, dicha prerrogativa se encuentra vedada en su ejercicio si se presentan determinadas circunstancias que configuran la excepción a la regla.
8. Las medidas cautelares.
Dijimos antes e insistimos ahora, que en el ámbito federal no existe un Código Procesal Administrativo. La regulación se integra con aspectos establecidos en el Título IV del decreto-ley 19549 y otros en el Código Procesal Civil y Comercial. Las medidas cautelares se rigieron por ese cuerpo hasta 2013, año en el que se sancionó la ley 26854 que regula en la actualidad las medidas cautelares en los procesos en los que el Estado es parte. Aquí sólo vamos a realizar unas pocas puntualizaciones porque el análisis integral lo efectuaremos la próxima clase, conjuntamente con el régimen en el ámbito bonaerense.
Por lo pronto, en términos generales para ordenar una medida cautelar se exigen los requisitos que desde tiempo atrás tenía establecido la jurisprudencia: la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la valoración del interés público y –para efectivizarla- el otorgamiento de una contracautela.
Se legislan específicamente tres clases de medidas: a) la suspensión de los efectos del acto administrativo; b) las medidas de contenido positivo y c) las medidas de no innovar.
Tradicionalmente las medidas cautelares se otorgaban y ejecutaban en un trámite unilateral, es decir, sin intervención del demandado. La idea de notificar al demandado se asociaba con el peligro de tornarla ineficaz pues aquél –alertado del pedido- podía llevar adelante conductas que impidieran luego proteger debidamente al actor. La ley 26854 exige –no siempre- que el trámite se bilateralice. Esto es, que se dé intervención al demandado para que en un plazo brevísimo presente un informe. Este informe permitirá contar con mayores y mejores elementos para resolver. El art. 4, en su primera parte, dice así: ”Solicitada la medida cautelar, el juez, previo a resolver, deberá requerir a la autoridad pública demandada que, dentro del plazo de cinco (5) días, produzca un informe que dé cuenta del interés público comprometido por la solicitud. Con la presentación del informe, la parte demandada podrá expedirse acerca de las condiciones de admisibilidad y procedencia de la medida solicitada y acompañará las constancias documentales que considere pertinentes. Sólo cuando circunstancias graves y objetivamente impostergables lo justificaran, el juez o tribunal podrá dictar una medida interina, cuya eficacia se extenderá hasta el momento de la presentación del informe o del vencimiento del plazo fijado para su producción”.
La citada ley también innova porque le asigna una vigencia temporal. Para combatir ciertos excesos, el legislador creyó conveniente que las medidas cautelares estuviesen limitadas en el tiempo. El art. 5 dice así: “Al otorgar una medida cautelar el juez deberá fijar, bajo pena de nulidad, un límite razonable para su vigencia, que no podrá ser mayor a los seis (6) meses. En los procesos de conocimiento que tramiten por el procedimiento sumarísimo y en los juicios de amparo, el plazo razonable de vigencia no podrá exceder de los tres (3) meses”.
La ley impone algunas limitaciones de dudosa constitucionalidad que, como dijimos, explicaremos conjuntamente con el régimen bonaerense.
9. La legitimación activa.
También aquí sólo vamos a realizar unas pocas puntualizaciones porque el análisis integral lo efectuaremos la próxima clase, conjuntamente con el régimen en el ámbito bonaerense.
La legitimación en el proceso administrativo estuvo históricamente confinada al titular de un derecho subjetivo. Una larga lucha jurisprudencial permitió extender la tutela a los titulares de intereses legítimos. Esa lenta evolución se disparó tras la sanción de la enmienda constitucional de 1994 y la ampliación de la legitimación a sujetos que, tradicionalmente, eran excluidos. A este proceso contribuyó, sin dudas, el art. 43 de la Constitución Nacional. Los tribunales debieron definir los límites del afectado, de las asociaciones y del Defensor del Pueblo. Al mismo tiempo se precipitó la promoción de procesos colectivos y se judicializaron nuevas áreas. Este proceso registra cierto paralelismo con lo acontecido en la provincia de Buenos Aires, motivo por el cual aplazamos su exposición hasta la próxima clase para realizarlo de manera conjunta con lo que ocurre en dicho ámbito.
10. El traslado de la demanda, contestación y excepciones.
Un particular fue notificado de un acto administrativo definitivo que agota la vía administrativa. Ha interpuesto ante los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo una demanda. El juez ha examinado oficiosamente el cumplimiento de los presupuestos procesales y ha habilitado la instancia. En esa misma decisión confiere traslado de la demanda. El CPCCN establece en su artículo 338 que: “Presentada la demanda en la forma prescripta, el juez dará traslado de ella al demandado para que comparezca y la conteste dentro de quince (15) días. Cuando la parte demandada fuere la Nación, una (1) provincia o una (1) municipalidad, el plazo para comparecer y contestar la demanda será de sesenta (60) días”.
Se advierte que el Estado como litigante se beneficia con un plazo cuatro veces mayor que el que tendrían los particulares en análoga situación. Ese mismo plazo tendrá para deducir, eventualmente, excepciones (art. 346 CPCCN). Si así fuere, se seguirá el trámite habitual, esto es, se conferirá traslado al actor para que las responda y, en su caso, ofrezca prueba. Producida ésta, si fuere el caso, el juez resolverá. La cuestión no ofrece mayores diferencias respecto del trámite de un proceso entre particulares. Pero habrá que advertir que la denuncia del incumplimiento de ciertos presupuestos procesales tendrá, naturalmente, estrecha vinculación con la regulación administrativa. Así, se denunciará que no se agotó debidamente la vía administrativa, que el acto no reúne la condición de definitivo ni es equiparable a tal, que el actor carece de legitimación, que no se ha cumplido con la carga del solve et repete, etc. Y según la excepción que se articule y el sentido de la decisión judicial, el proceso continuará o finalizará allí. Si se objetó el cumplimiento del plazo para demandar y se rechaza la excepción, el proceso avanzará hacia su destino normal que es la sentencia. Si se objetó la legitimación activa y la excepción es estimada, el proceso finalizará con esta decisión.
11. La prueba.
En general –recuerda Mertehikian- la doctrina tiende a diferenciar la carga de la prueba en el procedimiento administrativo de la que corresponde al proceso judicial, colocándola como regla en cabeza de la Administración pública en el primer caso por virtud del principio de oficialidad y de la búsqueda de la verdad jurídica objetiva o material que pesa sobre ella. En el proceso administrativo federal, la regla viene dispuesta en el art. 377 del CPCCN, de tal manera que –como principio general– quien alega los hechos sobre los que configura su pretensión tiene a su cargo la prueba respectiva, tanto acerca de su existencia como de su alcance. El no probar genera una sanción, lógica, desde que los hechos afirmados por el titular de la carga, quedan como inexistentes y, en consecuencia, por ser propio de la actividad que debe desarrollar, incumbe primeramente a quien demanda la alegación y prueba de los hechos sobre los que basa su demanda y a quien se defiende le corresponde hacer lo propio para exonerarse de las consecuencias de las conductas que se le endilgan. Pero debe advertirse que una aplicación automática, sin matices, de las normas de la carga de la prueba tal como están concebidas en la legislación procesal civil –pensadas para litigios entre particulares- puede derivar en soluciones no sólo disvaliosas sino, lisa y llanamente, inconstitucionales.
La jurisprudencia vigente, básicamente sostiene el criterio según el cual la parte que intente impugnar una decisión estatal debe probar su ilegitimidad, en razón del principio de presunción de validez de los actos estatales. Para ello puede valerse de todos los medios de prueba. Destacamos entre éstos: a) el expediente administrativo constituye un elemento muy importante de prueba. Pero conviene recordar junto a Gordillo que constituye un error en materia de apreciación de la prueba, el considerar que los actos o las actuaciones administrativas constituyen instrumentos públicos que como tales hagan fe hasta ser redargüidos de falsos. Esto no es así: los documentos administrativos son pruebas escritas y se presumen auténticos, mientras no se pruebe lo contrario con cualquier clase de prueba; b) la prueba confesional tiene algunas diferencias respecto de lo que acontecería si el demandado fuera un particular. Es uno de aquellos matices que deben formularse en materia probatoria. Básicamente habrá que tener presente –como expresa Gozaini- que el art. 407 CPCCN, reconoce al Estado nacional, las provincias y los municipios, un régimen privilegiado en la producción de la prueba confesional. La absolución de posiciones se efectiviza mediante un oficio dirigido al organismo facultado por ley para responderlo, bajo el apercibimiento de tener por cierta la versión de los hechos expuesta en el interrogatorio. Sin embargo, la absolución de posiciones en sentido técnico, no puede ser prestada por los funcionarios públicos -excepción hecha en cuestiones que los involucren personalmente-, pues éstos carecen del elemento subjetivo de voluntariedad para obligar al Estado; desde que éste se expresa por actos formales documentados. Como señala el autor citado “son tantas las diferencias de régimen para la producción de la prueba confesional de los particulares respecto de la Nación, que puede afirmarse, no existe prueba de absolución de posiciones para esta última. Se trata solamente de una figura híbrida entre el testimonio y la información”; c) la prueba pericial, el medio de prueba que más utilidad reporta a la verdad material en el ámbito de estos procesos, y resulta inexcusable cuando se debate el contenido técnico de actos o decisiones estatales, incluso por la propia Administración pública en defensa de la legalidad de sus actos, ya que no rige respecto de ella en el ámbito del proceso administrativo la prohibición que, como regla, viene impuesta para el procedimiento administrativo. Recordamos que en clase anteriores, cuando expusimos sobre la prueba en este último destacábamos que el reglamento establece que la Administración “se abstendrá de designar peritos por su parte, debiendo limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas técnicas y de terceros, salvo que resultare necesario designarlos para la debida sustanciación del procedimiento” (art. 54 RLNPA).
12. La ejecución de sentencia.
Las sentencias condenatorias pueden ser cumplidas voluntariamente. En este caso se extingue el proceso que, de este modo, ha cumplido su cometido. Pero puede darse el supuesto inverso, en el cual el condenado resulta contumaz. La sentencia firme constituye un título ejecutivo que faculta conforme al CPCCN a iniciar el primero de los procesos de ejecución que se llama ejecución de sentencia. Tratándose de un particular implica la aprobación de la liquidación, la citación para oponer excepciones y, en su caso, el correspondiente embargo, el dictado de la sentencia de trance y remate; y en su caso, la ejecutoriedad de la sentencia. Es decir, embargados los bienes del deudor contumaz se procederá al remate judicial de los mismos y al cobro por la vía forzosa. De no tener el deudor bienes suficientes para cubrir el monto de lo adeudado, se podrá trabar una inhibición general de bienes en su contra a los fines de cobrar el crédito dinerario. Si la condena se tratase de un hacer o de un no hacer (desalojo o abstención de determinada conducta) podrá el juez mediante la correspondiente intervención del oficial de justicia y en su caso el uso de la fuerza pública hacer cumplir lo dispuesto en su sentencia. Lo explicado hasta aquí –dice Gallegos Fedriani- resulta claro cuando la sentencia que debe ejecutarse lo es respecto de un particular; mas no resulta simple cuando el condenado resulta ser el Estado Nacional.
Si el Estado es condenado a proveer alimentos o medicamentos respecto de personas indigentes, a apuntalar un edificio que amenaza ruina o a no cobrar determinados impuestos normalmente la ejecución no ofrecerá problemas. Pero –sostiene Balbín- el mayor inconveniente se ubicó históricamente en el cumplimiento de las sentencias de dar sumas de dinero. Recordaremos antes de llegar al sistema vigente que la ley 3952 (1900) establecía en el art. 7 que “las decisiones que se pronuncien en estos juicios cuando sean condenatorios contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al simple reconocimiento del derecho que se pretenda”. Esto significaba que las sentencias condenatorias tenían carácter declarativo y no ejecutivo. La Corte Suprema en un lejano precedente “Pietranera” (1966) advirtió que de seguirse literalmente dicha norma, el Estado se encontraría autorizado para no cumplir con las sentencias. Por eso sostuvo que tras un incumplimiento prolongado los jueces se encontraban autorizados para llevar adelante el proceso de ejecución. La historia posterior es larga y compleja, dominada por las situaciones de zozobra y crisis políticas, económicas y sociales que sufrió la Argentina. Ello llevó a la sanción de leyes de emergencia, a la suspensión de la tramitación de los procesos contra el Estado, a la suspensión de la ejecución de las sentencias contra el Estado y a la consolidación (el pago mediante bonos) de las sentencias condenatorias. En general el cuestionamiento constitucional de este proceder no fue acogido por la Corte Suprema.
Hoy la ejecución de las sentencias está gobernada básicamente por la ley 24624 cuyo artículo 20 dice así: “Los pronunciamientos judiciales que condenen al Estado Nacional o a alguno de los entes y organismos enumerados en el artículo anterior al pago de una suma de dinero o, cuando sin hacerlo, su cumplimiento se resuelva en el pago de una suma de dinero, serán satisfechos dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el Presupuesto General de la Administración Nacional, sin perjuicio del mantenimiento del régimen establecido en la Ley N° 23.982. En el caso que el Presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder Ejecutivo Nacional deberá efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclusión en el del ejercicio siguiente, a cuyo fin la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos deberá tomar conocimiento fehaciente de la condena antes del día treinta y uno (31) de agosto del año correspondiente al envío del proyecto. Los recursos asignados por el Congreso Nacional se afectarán al cumplimiento de las condenas siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación judicial y hasta su agotamiento, atendiéndose el remanente con los recursos que se asignen en el siguiente ejercicio fiscal”.
Tras su lectura no es difícil imaginar el tiempo que mediará entre la sentencia y la efectiva percepción de la condena. Bianchi sintetiza críticamente el estado de situación: a) el pago no se realiza en forma inmediata, sino que puede ser satisfecho dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el presupuesto del año en que se dicta la sentencia; b) si el presupuesto correspondiente al ejercicio en que la condena debe ser atendida careciera de crédito presupuestario suficiente, el Poder Ejecutivo efectuará las previsiones necesarias a fin de su inclusión en el ejercicio siguiente; esto ocurrirá siempre y cuando la Secretaría de Hacienda haya tomado conocimiento fehaciente antes del 31 de agosto del año correspondiente al envío del proyecto. Como puede advertirse, la ley no prevé una solución para el caso de que el Poder Ejecutivo no haga las previsiones necesarias para incluir el monto de la condena en el ejercicio que corresponde o en el siguiente. Y concluye: “¿Podría en este caso el acreedor iniciar una ejecución?”.
Balbín procura responder a este interrogante que permite ver el estado de situación. “Si la sentencia del mes de abril del 2013 es comunicada a la Secretaría de Hacienda antes del 31 de agosto del 2013, el Estado debe incorporar ese crédito en el ejercicio presupuestario del año 2014 y, en caso de no hacerlo y no cumplir con el pago, el acreedor puede ejecutar judicialmente su crédito contra el Estado desde el 1 de diciembre del año 2014”. En cambio, “si la sentencia firme es comunicada a la Secretaría de Hacienda después del 31 de agosto del año 2013, en cuyo caso el Estado puede incorporarlo en cualquier ampliación del presupuesto del ejercicio 2014, pero si no fuese así, la ley obliga al Ejecutivo a su incorporación en el presupuesto del año 2015 y sólo después de clausuradas las sesiones de ese período, esto es, el 1 de diciembre de 2015, el acreedor puede ejecutar su crédito”. Dicho sin demasiadas precisiones: una sentencia de mediados del año 2013 podría iniciar su trámite de ejecución –prescindiendo del siempre complicado mes de diciembre- en los primeros días de febrero de 2016, luego del receso judicial.
13. Otras cuestiones. La impugnación judicial de los actos de alcance general. El amparo por mora. El reclamo administrativo previo a la demanda.
En este punto agruparemos tres cuestiones que aparentemente no guardan conexión entre sí. El motivo por el que lo hacemos aquí es que hemos querido desarrollar el tema del proceso administrativo dirigido a impugnar un acto de alcance individual desde el inicio –cumplimiento de presupuestos procesales (acto definitivo, agotamiento de la vía, plazos, etc)- desarrollo –contestación, excepciones, prueba, etc.- hasta su conclusión –sentencia y ejecución de sentencia. Hemos creído que introducir los temas que ocupan este punto hubiera interrumpido una exposición lógica o, al menos, cronológica. Daremos por ello aquí breve noticia de esas cuestiones.
La impugnación judicial de los actos de alcance general. Habitualmente un acto administrativo de alcance individual es impugnado por el afectado personal y directo. Pero la fuente de agravios a los derechos de los particulares también puede surgir de los actos de alcance general. Por eso el decreto-ley 19549 consagra dos modalidades para cuestionar estos actos, denominadas impugnación directa e indirecta. El art. 24 dice así: “El acto de alcance general será impugnable por vía judicial: a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10. b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas”.
El amparo por mora. La Administración tiene la obligación de decidir los recursos y reclamos interpuestos por los particulares. Si ello ocurre y el interesado se siente agraviado puede demandar la anulación judicial del acto. Como dijimos antes, la Administración debe notificarlo y a partir del día siguiente a esa diligencia se comenzará a computar el plazo de caducidad que establece la LNPA. Pero también, vencidos los plazos que la Administración cuenta para resolver y sin que ésta lo haga, puede considerar que ese silencio equivale a una denegación y acudir a los tribunales. En este caso no hay plazo de caducidad que corra pues el silencio es una figura establecida a favor del particular. Pero el interesado, por distintas razones, puede querer que la Administración dicte un acto que resuelva el recurso o el reclamo. No lo satisface la ficción legal del silencio administrativo. Para vencer la resistencia de aquélla y obligarla a emitir un acto, la LNPA consagra una acción, denominada amparo por mora que no debe confundirse con el amparo -a secas- del art. 43 de la Constitución Nacional, reglamentado por el decreto ley 16986.
El art. 28 de la LNPA dice así: “El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes”.
El reclamo administrativo previo a la demanda. La LNPA consagra dos vías administrativas: la recursiva (arts. 23 y 24) y la del reclamo administrativo previo (arts. 30 y 31). La primera es la que hemos explicado. Un particular formula un reclamo que es resuelto inicialmente de manera adversa a sus derechos, que es objeto de un recurso administrativo y que finaliza con el dictado de un acto administrativo definitivo. Es la situación más difundida y que es objeto de revisión judicial más frecuentemente.
Pero también se contempla una vía de reclamo administrativo previo a la demanda judicial. Esta vía –dice Hutchinson- “está limitada a escasos supuestos” y recuerda que González Arzac estima que queda limitada a pocas materias: “la acción reivindicatoria; la de usucapión; las acciones meramente declarativas del art. 322 del CPCCN, la acción de retrocesión cuando al bien expropiado se le diera un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria”, etc. Las tres disposiciones legislativas que lo regulan son las siguientes.
El art. 30 dice así: “El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas”.
El art. 31 establece: “El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente. La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa. Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente”.
Finalmente el art. 32: “El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando: a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente; b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual”.
LA CLASE EN PDF
Orientación legislativa.
LNPA
Ley 26854 de medidas cautelares en las causas en las que es parte o interviene el Estado Nacional.
Orientación jurisprudencial.
La constitucionalidad de los plazos de caducidad para demandar: “Gypobras” (CSJN).
Los actos administrativos no impugnados judicialmente en plazo devienen firmes e irrevisables: “Alcántara Díaz Colodrero” (CSJN)
La habilitación de instancia no puede denegarse de oficio: “Cohen” (CSJN).
La habilitación de instancia puede examinarse de oficio: “Gorordo” (CSJN)
La ley no confiere una suerte de autorización al Estado para no cumplir las sentencias judiciales: “Pietranera” (CSJN).
Orientación bibliográfica.
El derecho procesal administrativo en el fuero federal (Director: Marcelo Bruno dos Santos). Contiene 12 capítulos con los temas capitales del proceso administrativo federal.
La prueba en el proceso administrativo (Eduardo Mertehikian)
Las medidas cautelares frente al Estado en el ámbito nacional (José Ignacio López)
El plazo de vigencia de las medidas cautelares (María García Urcola y José Ignacio López)
La habilitación de instancia en el ámbito federal (Laura Monti).
La prueba de confesión del Estado Nacional (Osvaldo Gozaini)