Sumario: Introducción. Las bases constitucionales del proceso administrativo bonaerense. El Código Contencioso Administrativo. Su estructura. La competencia en razón de la materia. La legitimación activa. La legitimación pasiva. Coadyuvantes y terceros. Las pretensiones procesales. Los presupuestos procesales. El trámite del proceso contencioso administrativo.
DESCARGAR PDF
Introducción.
En las clases anteriores hemos examinado los aspectos generales del control judicial de la Administración Pública y el modo en que ese control se ejerce cuando se cuestiona la actuación u omisión de autoridades federales. Si bien hay aspectos comunes y normas de estrecha similitud, también analizaremos la regulación de esta cuestión en el ámbito de la provincia de Buenos Aires. Desde el inicio apuntaremos dos cuestiones de relevancia. La primera es que la Constitución bonaerense cuenta con una regulación expresa sobre el contencioso administrativo que no existe de ese modo en la Constitución Nacional. La segunda, sobre la que hemos insistido, es que no existe un Código Procesal Administrativo Nacional y, en cambio, si existe uno en la provincia de Buenos Aires que cuenta con una larga tradición en la materia pues como expresamos un par de clases atrás, el primer código –conocido como Código Varela en honor a su autor- fue sancionado en 1905 y comenzó a regir en 1906 hasta 2003 en que fue derogado.
Las bases constitucionales del proceso administrativo bonaerense.
A partir de la reforma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires en el año 1994 se produjeron reformas sustanciales en la organización y el funcionamiento de la justicia contencioso administrativa local.
Si bien supera los límites de esta clase de proceso, es insoslayable recordar la incorporación del principio de la tutela judicial continua y efectiva (art. 15 CPBA) que, como veremos, tiene importantes aplicaciones en nuestra materia. Esta disposición constitucional dice así: “La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial. Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El retardo en dictar sentencia y las dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta grave”.
También fueron incluidos en el texto constitucional dos nuevos artículos que dieron lugar a la creación de un fuero especializado y descentralizado -el contencioso administrativo- que sustituiría la competencia originaria y exclusiva que hasta entonces detentaba la Suprema Corte bonaerense (el derogado art. 149 inc. 3 de la Constitución local de 1934 –similar a sus antecedentes constitucionales- establecía entre las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia la de decidir “…las causas contencioso-administrativas en única instancia y en juicio pleno, previa denegación o retardación de la autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos que se gestionan por parte interesada. La ley determinará el plazo dentro del cual podrá deducirse la acción ante la Suprema Corte de Justicia y los demás procedimientos de este juicio.”)
Las normas mencionadas son el art. 166 -ubicado en el capítulo III, “Administración de Justicia”- que en lo que aquí interesa refiere: “…Los casos originados por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa.” (párrafo 5°)
Y el art. 215 que dice: “La Legislatura establecerá el fuero contencioso administrativo antes del 1° de octubre de 1997 y sancionará el Código Procesal respectivo, para su entrada en vigencia conjunta. Hasta tanto comiencen las funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidirá, en única instancia y juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finalización.”
En cumplimiento de lo ordenado por el mandato constitucional, en el año 1997 se sancionaron las leyes 12.008 –Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires- (modificada posteriormente por las leyes 12.310 y 13.101) y 12.074, de creación y organización del Fuero Contencioso Administrativo.
Con respecto a la creación del fuero especializado, luego de sucesivas modificaciones, se terminó adoptando un sistema similar al de la justicia civil y comercial, compuesto por juzgados de primera instancia –jueces unipersonales- y cámaras de apelaciones con competencia regional (que actuarían como tribunales de alzada en las causas previstas en el art. 166 y con competencia originaria en las demandas contra resoluciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia, las sentencias definitivas del Tribunal Fiscal de Apelación y los recursos directos contra las resoluciones de los colegios profesionales referidas al gobierno de la matrícula, art. 2 ley 12.074 y 74 ley 12.008).
Las ciudades de asiento de las Cámaras de Apelación en la materia son La Plata, Mar del Plata, San Martín y San Nicolás de los Arroyos.
Corresponde anotar que a pesar de la pauta temporal establecida por la Constitución, la puesta en marcha del fuero contencioso se concretó recién muchos años después de la fecha prevista. Ello ocurrió como consecuencia de la sentencia de la Suprema Corte que hizo lugar a la acción de amparo promovida por el Colegio de Abogados de la provincia, al entender que el Poder Ejecutivo había incurrido en una omisión de la manda constitucional, legal y reglamentaria y que el plazo impuesto se había vencido con holgura con graves consecuencias institucionales y menoscabo de derechos y garantías. Por ello, declaró manifiestamente arbitraria la demora de la Provincia de Buenos Aires en la puesta en funcionamiento del fuero y estableció una fecha para cumplir con dicha obligación. Es así que el fuero comenzó a funcionar recién el 15/12/2003.
El Código Contencioso Administrativo. Su estructura.
Insistiremos sobre esta cuestión. Una de las diferencias más salientes entre el régimen federal y el bonaerense –lo propio ocurre en la mayoría de las provincias argentinas- está constituida por la vigencia de un cuerpo normativo unificado que regla el proceso administrativo. Es el Código Contencioso administrativo (CCA). Éste se encuentra dividido en tres títulos; el primero de ellos regula el proceso contencioso administrativo, el segundo los procesos administrativos especiales, mientras que el tercer y último título se encuentra dedicado a las disposiciones especiales y transitorias.
A continuación se abordarán brevemente las previsiones relativas al proceso contencioso administrativo; sin embargo, debe tenerse presente que una parte importante de las regulaciones del CCA guardan estrecha similitud con las contenidas en el CPCC (por caso, las atinentes a ciertas cuestiones de competencia, requisitos generales de las medidas cautelares, exigencias y formalidades relativas a la demanda y su contestación, excepciones admisibles, prueba, alegatos, requisitos de los escritos recursivos, etc.) por ello y a fin de evitar incurrir en la reiteración de cuestiones ya estudiadas, se hará especial hincapié en las particularidades que distinguen este tipo de proceso, entre ellas: la competencia del fuero, la legitimación procesal, las pretensiones admisibles y algunas particularidades que hacen al trámite judicial.
La competencia en razón de la materia.
El régimen vigente establece reglas concernientes a la materia que habilita la intervención de los jueces contencioso administrativos, con el objeto de evitar la falta de certeza acerca del tribunal competente.
Es así que los primeros cuatro artículos del código se dedican a regular esta cuestión, a través de una cláusula general establecida en el artículo 1° que dice así: “1.- Corresponde a los tribunales contencioso administrativos el conocimiento y decisión de las pretensiones que se deduzcan en los casos originados por la actuación u omisión, en el ejercicio de funciones administrativas, de los órganos de la Provincia, los Municipios, los entes descentralizados y otras personas, con arreglo a las prescripciones del presente Código. 2.- La actividad de los órganos del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los demás entes provinciales o municipales, se presume realizada en el ejercicio de funciones administrativas y regidas por el derecho administrativo. Procederá esta presunción aun cuando se aplicaren por analogía normas de derecho privado o principios generales del derecho”.
Luego, dos artículos que precisan supuestos particulares de casos incluidos (art. 2) y excluidos (art. 4). El art. 2 efectúa una extensa enumeración de carácter ejemplificativo y en este sentido es útil recordar que corresponden a los tribunales contencioso administrativo las cuestiones que se susciten entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras públicas y usuarios, en cuanto se encuentren regidas por el derecho administrativo; aquéllas en las que sea parte una persona pública no estatal, cuando actúe en el ejercicio de prerrogativas regidas por el derecho administrativo; las que versen sobre la responsabilidad patrimonial, generada por la actividad lícita o ilícita de la Provincia, los Municipios y los entes públicos estatales; las relativas a los contratos administrativos, etc. El art. 4, por su parte, excluye expresamente de la materia contencioso administrativa las controversias regidas por el derecho privado o por las normas o convenios laborales, las que tramitan mediante los juicios de desalojo, interdictos y las pretensiones posesorias y los conflictos interadministrativos provinciales.
De este modo, es posible observar que para que se suscite la competencia del fuero CA deben verificarse los siguientes requisitos: a) existencia de un caso (una controversia o conflicto de intereses); b) un comportamiento activo u omisivo; c) realizado en ejercicio de la función administrativa por órganos de la provincia, municipios, entes descentralizados u otras personas (adoptando un criterio objetivo o material, que admite la judiciabilidad de actos de otros poderes –legislativo y judicial- y de las personas públicas no estatales, siempre que actúen en el ejercicio de función administrativa) y d) regulación de la cuestión por el derecho público.
Algunos ejemplos permitirán una mejor explicación. En un caso, el Sindicato Unión Conductores de Taxímetros de La Plata inició una demanda contra la empresa Uber que, como es conocido, ofrece un servicio similar al tradicional de los taxímetros. El objeto de la pretensión era que se dispusieran una serie de medidas que le impidieran cualquier intento de llevar a cabo su novedosa actividad comercial ligada al transporte de pasajeros mediante el uso de las modernas herramientas tecnológicas, hasta tanto ella cuente con una legislación específica y el título jurídico correspondiente a tales efectos. La SCJBA observó que si en ningún lugar de la demanda se infiere que ésta se encuentre enderezada contra alguna de las autoridades públicas a las que mienta la cláusula general que define la materia del fuero contencioso administrativo ni se prevé que una condena como la pretendida por el gremio habrá de vincular al Estado resulta competente la justicia en lo civil y comercial para conocer en las actuaciones. En otro, la actora demandó a la Provincia de Buenos Aires -Registro de Estado Civil y Capacidad de las Personas- con el objeto de que se rectifique la doble inscripción de su Documento Nacional de Identidad, toda vez que éste le habría sido retenido sin posterior devolución, cuando al momento de renovarlo al cumplir dieciséis años de edad los funcionarios de la delegación de dicho Registro le informaron que su número ya existía y se encontraba asignado a otra persona. La sustancia litigiosa –dijo aquí la Suprema Corte- se ciñe a una problemática de índole meramente administrativa, que atañe a la eventual rectificación del Documento Nacional de Identidad de la actora por parte de la autoridad demandada, cuyo número se encuentra duplicado y asignado a otra persona. Pero no comprende otros aspectos emparentados con la cuestión aunque mucho más sensibles que, plausiblemente, habrían de discurrirse en la jurisdicción especializada en derecho de familia.
Finalmente dos cuestiones de naturaleza contractual nos permitirán ver en acción los criterios que determinan la competencia contencioso administrativa o la civil y comercial. Así en el caso en que un particular promueve una demanda contra un municipio por los daños y perjuicios padecidos en el inmueble de su propiedad que fuera dado en locación a la comuna. En ese supuesto la Suprema Corte sostuvo que son casos excluidos de la materia contencioso administrativa los que se encuentren regidos por el derecho privado y, en particular, los que derivan de un contrato de locación de inmueble regido por el Código Civil aun cuando alguno de los contratantes sea una persona pública estatal. Pero un cobro de pesos dirigido también contra un municipio no constituye –como podría creerse un proceso asignado al juez civil- si la deuda deriva del incumplimiento de un contrato de suministro.
La legitimación activa.
Algunas precisiones conceptuales. El de la legitimación es un concepto ya estudiado en asignaturas anteriores. Aquí sólo recordaremos que debe distinguirse entre la legitimatio ad procesum -que implica la aptitud genérica de ser parte o actuar en cualquier juicio- de la legitimatio ad causam -o simplemente legitimación- que responde a un concepto más restringido en tanto se refiere a la aptitud de ser parte en un proceso concreto, o más precisamente, sería –en palabras de Lino Palacio- «aquel requisito en cuya virtud debe mediar una coincidencia entre las personas que efectivamente actúan en el pleito y las personas a las cuales la ley habilita especialmente para pretender (legitimación activa) y para contradecir (legitimación pasiva) respecto de la materia sobre la cual el proceso versa». Y, por cierto, no debe tampoco confundirse la cuestión procesal de legitimación con la cuestión de fondo; la primera se reduce a determinar si el demandante que dedujo la pretensión era la persona llamada a hacerlo (quien invoca la titularidad de un derecho administrativo vulnerado) y la segunda consiste en la determinación de si, efectivamente, existe o no lesión de tal derecho. Con otras palabras, la confusión entre la excepción de falta de personería y la falta de legitimación es común. Sin embargo, sus diferencias son fundamentales: la legitimatio ad procesum es una defensa procesal, de carácter dilatorio, que tiene por objeto que el proceso se desenvuelva en forma regular. Está referida a uno de los presupuestos procesales: capacidad para estar en juicio o efecto en la personería de los representantes. La legitimatio ad causam es una excepción del derecho de fondo, y se refiere a la falta de algún presupuesto de la acción sustancial: el actor o el demandado no son las personas a las que la ley acuerda el ejercicio del derecho.
Los criterios restrictivos y amplios en la materia. La legitimación para demandar en el proceso administrativo ha sido siempre objeto de disputas, enfrentados los criterios que admiten el acceso al control judicial a un elenco limitado de sujetos y los que propician su ampliación. Vale recordar aquí las palabras de González Pérez que expresaba que si la legitimación ha sido calificada por algún autor como las aduanas del proceso, lo que se postula-o algunos lo hacen- es la libertad aduanera, el acceso libre y sin traba alguna al proceso. Y un autor argentino –Dromi- en un lejano ensayo sostenía que nadie pleitea por el simple ocio de gastar su tiempo y dinero en abogados o procuradores. Quien recurre, con todos los inconvenientes que ello acarrea, es porque tiene un auténtico interés general. No es exacto que la barrera de legitimación ahorre trabajo a los tribunales; antes al contrario, con la mitad de la agudeza que gastan los jueces en buscar argumentos para declarar la admisibilidad o inadmisibilidad de un recurso, podrían muy bien, en gran parte de los casos, resolver el fondo del asunto.
En el ámbito bonaerense y en la interpretación que llevaba a cabo la SCJBA –hasta el conocido caso Rusconi- se restringía el alcance de la legitimación para demandar a la persona que invocara la titularidad de un derecho subjetivo vulnerado sin que se considerara legitimado al portador de un interés legítimo. Como consecuencia de ello, se denegaba aquélla a asociaciones, vecinos, concursantes desplazados u oferentes excluidos, etc. Pero, tras la reforma constitucional y la sanción del nuevo CCA se produjo una notable ampliación de la legitimación activa. Esto se logró –destaca Perrino- a través de una fórmula muy sencilla que supera las clasificaciones tradicionales de derecho subjetivo e interés legítimo que tantos problemas produjeron. La fórmula está contenida en el art. 13 CPCA. Esta norma dice así: “Está legitimada para deducir las pretensiones previstas en el presente Código, toda persona que invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”. Esta norma –en palabras de Soria- “permite comprender en su ámbito de protección, con arreglo a lo dispuesto por las normas materiales aplicables, a los intereses colectivos, difusos o los derechos de incidencia colectiva”.
Afectado personal y directo, vecinos, asociaciones, etc. La legitimación activa en el proceso administrativo es un ámbito que no se presta a fáciles generalizaciones. Aquí proponemos un rápido ejemplo. El propietario de una farmacia autorizado debidamente para su explotación comercial es notificado de un acto administrativo emitido por la autoridad competente que dispone la clausura por un extenso plazo. En estas condiciones podemos imaginar que el propietario demandará judicialmente la anulación de dicho acto. Su legitimación será incuestionable: es el afectado personal y directo. Pero suponiendo la existencia de una única farmacia en la localidad en que se encuentra y que la situación dejará sin suministro de medicamentos a la población ¿es posible otorgar legitimación a los vecinos o a una asociación que nuclea a los propietarios de farmacias?
La jurisprudencia es extensa y de los numerosos ejemplos, escogemos uno, para completar este breve panorama. Las asociaciones se encuentran legitimadas. Así la asociación “CODEC” demandó con motivo de los parquímetros instalados en la Municipalidad de San Isidro. No acudió ninguna persona física en particular. El tribunal señaló que aquélla actúa en su calidad de asociación que propende a la defensa de los derechos de usuarios y consumidores, cumpliendo con su finalidad establecida legalmente de defender y representar los intereses de los consumidores y usuarios, tanto en sede administrativa como judicial –se invocan aquí las leyes de usuarios y consumidores, tanto provincial como nacional 13.133 y 24.240, respectivamente- proponiendo un caso lo suficientemente concreto para ser tenido por parte en el procedimiento administrativo, lo que lo legitima en esta sede en los términos del art. 13 CCA.
La legitimación pasiva.
Con relación a legitimación pasiva la cuestión plantea menos dificultades. Los legitimados pasivos a la luz del art. 1 CCA serán la provincia –centralizada y descentralizada, el Poder Legislativo y el Poder Judicial cuando ejerzan funciones administrativas-, las municipalidades, las personas públicas no estatales e, incluso, personas particulares que ejerzan funciones administrativas.
Coadyuvantes y terceros.
La intervención de otros sujetos además del actor y del demandado aparece contemplada en los arts. 10 y 11 del CCA. El primero dice así: “1. Los terceros directamente favorecidos por la actuación u omisión que diera lugar a la pretensión, intervendrán como coadyuvantes en cualquier estado del proceso. Su intervención no podrá hacer retrotraer, interrumpir o suspender el proceso cualquiera sea el estado en que intervengan. 2. En su primera presentación el coadyuvante deberá cumplir, en lo pertinente, con los recaudos exigidos para la demanda. Cuando hubiere más de un coadyuvante de una misma parte, el juez podrá ordenar la unificación de su representación. 3. El coadyuvante tiene los mismos derechos procesales que la parte con la que coadyuva. La sentencia tendrá efectos y hará cosa juzgada en relación al coadyuvante”. El segundo, brevemente dispone: “En los demás casos la intervención de terceros en el proceso, se regirá por las normas del Código Procesal Civil y Comercial”.
Esta última figura es conocida y es objeto de estudio en Derecho Procesal II. Además la intervención de terceros en el proceso administrativo queda sometida a la legislación procesal civil y comercial.
Pero la figura del coadyuvante aparece como menos conocida y, en ocasiones, difícil de comprender en su actuación práctica. Daremos un ejemplo de la actuación de un coadyuvante. Supongamos esta situación. Una mujer contrajo matrimonio con un hombre. Al cabo de cinco años dejaron de convivir. No hubo divorcio. El hombre comenzó a convivir con otra mujer y lo hizo durante cuarenta años. Muere mientras mantenía esta relación. La primera mujer toma conocimiento del fallecimiento y se presenta ante las autoridades previsionales reclamando el beneficio de la pensión. Éstas se lo otorgan por su condición de viuda. Pasado un año, la segunda mujer creyendo tener derecho a una pensión también la reclama. Supongamos, finalmente, que aquéllas revocan la pensión de la primera y se la otorgan a esta última. Si la primera mujer demanda la anulación de este acto, el legitimado pasivo será la autoridad de la que emanó el acto (en este supuesto, será la provincia de Buenos Aires). Pero la segunda mujer –que tendrá interés en que el acto se mantenga, es decir, en seguir percibiendo la pensión- se convertirá en coadyuvante de la autoridad demandada. Para decirlo con las palabras del Código: se trata de un tercero directamente favorecido por la actuación u omisión que diera lugar a la pretensión.
Las pretensiones procesales.
El CCA formula en el art. 12 una enumeración no taxativa de las pretensiones que pueden articularse en el fuero contencioso administrativo, esto es, el objeto que puede debatirse en este tipo de procesos. Cada una de ellas cuenta con sus particularidades y requisitos propios establecidos a lo largo del articulado del código. La extensión y complejidad del tema limita esta exposición casi a la mera transcripción legislativa.
El citado art. 12 dice así: “En el proceso contencioso-administrativo podrán articularse pretensiones con el objeto de obtener: 1.La anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o general. 2. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados. 3. El resarcimiento de los daños y perjuicios causados. 4. La declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por el derecho administrativo. La pretensión respectiva tramitará con arreglo a lo previsto en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial. 5. La cesación de una vía de hecho administrativa. 6. Se libre orden judicial de pronto despacho, en los términos previstos en el Capítulo IV del Título II”.
Como marco diremos que, en términos generales, en la relación de un particular con la Administración Pública suele ocurrir que ésta le notifica un acto que le ocasiona perjuicios. En ocasiones, la anulación del acto significará una reparación; en otras, además quedará pendiente un resarcimiento. En términos más concretos: si las autoridades impiden que un particular ejerza una actividad y dictan un acto prohibiéndola, al afectado le bastará, a veces, con que se anule la prohibición y se le permita desarrollar la actividad. Pero en otras, el tiempo en que no pudo llevar adelante esas tareas será fuente de un perjuicio económico concreto, mensurable. Si se admite este sencillo esquema, podemos decir que la pretensión anulatoria y la pretensión indemnizatoria serán las más usuales cuando la Administración se haya pronunciado.
La anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o general (pretensión anulatoria)
Es la pretensión característica del fuero; se utiliza para requerir al órgano judicial la invalidación de actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico que generan un perjuicio al interesado (por ejemplo, el caso del cuestionamiento de una sanción expulsiva, como la cesantía o la exoneración, que el afectado considera dictada en contraposición con la legislación aplicable). La pretensión anulatoria puede articularse en forma independiente o acompañada de otras, por ejemplo, la indemnizatoria o la de restablecimiento o reconocimiento de los derechos tutelados.
En cuanto a su trámite, a opción de quién la deduzca, puede ser la vía del proceso ordinario o el sumario de ilegitimidad (un proceso especial en el que los actos procesales tienden a concentrarse y los plazos son más breves). Está destinado exclusivamente a obtener la declaración total o parcial de nulidad del acto administrativo pero los daños y perjuicios que eventualmente pudieran derivarse deberán tramitar por un proceso autónomo. Se encuentra regulado en los arts. 67/70 CCA.
El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados.
Se dirige al restablecimiento, la superación o reconstrucción de un estado anterior al creado por un comportamiento administrativo ilegítimo que el actor no está obligado a soportar. También puede operar en forma autónoma o accesoria, complementaria de otras pretensiones.
La pretensión de reconocimiento supone el desconocimiento o la negativa de la administración de atribuir un derecho que el administrado considera le corresponde (por ejemplo, el derecho de un empleado público a que se le abone determinada bonificación como parte de su salario), mientras que la de restablecimiento supone, lógicamente, el desconocimiento de un derecho antes reconocido (por caso, el derecho a que se mantenga el reconocimiento de determinada exención tributaria).
El resarcimiento de los daños y perjuicios causados (pretensión indemnizatoria).
Persigue la reparación de los daños originados por la actividad o inactividad estatal. No exige el agotamiento de la vía administrativa dado que no está condicionada al tránsito reclamativo o recursivo previo. Sólo está alcanzada por el plazo de caducidad cuando se la articula en forma conjunta con la pretensión anulatoria. En lo demás casos, solo está sujeta al plazo de prescripción.
La declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo.
La pretensión de sentencia meramente declarativa de certeza –sostiene la SCJBA- tiene por finalidad primordial obtener una declaración judicial que ponga fin a un estado de incertidumbre sobre la existencia, modalidades o alcances de una relación jurídica en aquellos casos en los que esa falta de certeza pueda producir un perjuicio o lesión actual, tal como dice el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial. No persigue propiamente la constitución de derechos o la condena del demandado, sino el esclarecimiento de una determinada situación jurídica que luce incierta o carente de certeza. De allí que la existencia de una duda acerca de alguno de los extremos antes referidos se presenta como un requisito indispensable para la procedencia de esta acción.
Su carácter es esencialmente preventivo dado que la pretensión de la parte se satisface con la mera declaración de la existencia o inexistencia de una relación jurídica ya existente, la sentencia agota su fuerza con la declaración.
La cesación de una vía de hecho administrativa.
La vía de hecho consiste en la actuación o comportamiento material de la Administración que infringe el ordenamiento jurídico al no contar con una decisión previa que le sirva de fundamento. El objeto de esta pretensión consiste en que el órgano judicial disponga el cese o la eliminación del comportamiento de la Administración desprovisto de sustento jurídico formal que causa una lesión a los derechos o garantías constitucionales. Apunta a restaurar el principio de juridicidad al cual la Administración se encuentra vinculada.
Aunque se desprende de la propia naturaleza del comportamiento impugnado, el CCA establece que en estos casos no es “menester formular un reclamo previo en sede administrativa” (art. 21).
El libramiento de una orden judicial de pronto despacho (amparo por mora)
Se trata de uno de los remedios procesales frente a la inactividad formal de la Administración. Procede en aquellos casos en que, en el marco de un procedimiento administrativo, el organismo responsable de las actuaciones hubiera dejado vencer los plazos fijados o, habiendo transcurrido un plazo que exceda lo razonable, no dictara el acto administrativo correspondiente o impulsare las actuaciones.
Frente a ello, el interesado podrá solicitar al magistrado que dicte una orden judicial de pronto despacho de las actuaciones administrativas emplazando a la autoridad pública a que en un plazo prudencial, cumpla con su obligación de dictar el acto administrativo o ejercer el impulso al procedimiento, lo que según el caso corresponda. Se encuentra regulada en el art. 76 del CCA.
Los presupuestos procesales.
En la clase anterior nos referimos a los presupuestos procesales en el ámbito federal. Aunque la legislación varía, muchas de las nociones que expusimos son válidas también aquí. Será conveniente entonces tenerlas presente ahora que examinaremos la cuestión en la provincia de Buenos Aires.
El CCA regula los requisitos de admisibilidad de las diferentes pretensiones procesales susceptibles de entablarse. Estos requisitos varían debido a la distinta naturaleza de las pretensiones regladas en el CCA, de modo tal que no son los mismos los que son exigibles para demandar la nulidad de un acto administrativo que los que corresponden a la pretensión meramente declarativa, o la que se deduce para hacer cesar una vía de hecho o cuestionar el silencio administrativo. La pretensión anulatoria –probablemente la más empleada de las pretensiones- nos permitirá explicar en términos generales los presupuestos propios del proceso administrativo. Hacia el final haremos referencia a las variaciones que provoca que se promueva una pretensión distinta.
Examinaremos sintéticamente: a) el agotamiento de la vía administrativa; b) el plazo de caducidad y c) el pago previo.
El agotamiento de la vía administrativa. Las dos normas relevantes del CCA que regulan el agotamiento de la vía son los artículos 14 y 15. El primero dice así: “Sin perjuicio de los demás requisitos previstos en el presente Código, será necesario agotar la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la pretensión procesal en todos los casos salvo los siguientes supuestos: a) Cuando el acto administrativo definitivo de alcance particular hubiera sido dictado por la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final o por el órgano con competencia delegada sea de oficio o con la previa audiencia o intervención del interesado. b) Cuando mediare una clara conducta de la demandada que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a una vía administrativa de impugnación o cuando, en atención a particulares circunstancias de caso, exigirla resultare para el interesado una carga excesiva o inútil. La interposición de la demanda importará la interrupción de los plazos de caducidad para la presentación de los recursos en sede administrativa. c) Cuando se impugnare directamente un acto administrativo de alcance general emanado de la autoridad jerárquica superior o del órgano con competencia delegada por aquélla. d) En los casos previstos en los artículos 12 incisos 4) y 5) y 16 del presente Código. 2. La falta de impugnación directa o su desestimación, de un acto de alcance general, no impedirá la impugnación de los actos individuales de aplicación. La falta de impugnación de los actos individuales que aplican un acto de alcance general, tampoco impedirá la impugnación de éste, sin perjuicio de los efectos propios de los actos individuales que se encuentren firmes o consentidos”.
El art. 15 dice: “En el supuesto de pretensiones de anulación de actos administrativos emanados de Tribunales de la Administración Pública o de entes reguladores de servicios públicos el agotamiento de la vía administrativa se regirá por las disposiciones que determinen los procedimientos ante los mismos. Las normas previstas en el presente Código serán de aplicación supletoria”.
Como surge claramente de los términos del CCA se consagra una regla y esa regla es la del agotamiento de la vía: “será necesario agotar la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la pretensión procesal en todos los casos”. Pero, también surgen del art. 14 y del resto de los artículos del CCA un conjunto de excepciones. Expondremos aquí, brevemente, las más relevantes. 1. El acto fue dictado por la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final. Valga este ejemplo: si la actuación tramita en el ámbito municipal, la decisión del intendente, sea de oficio o con la previa intervención del interesado, no exigirá el agotamiento de la vía administrativa. 2. La conducta de la demandada autoriza a presumir la ineficacia del agotamiento de la vía. En la clase anterior hicimos referencia a la excepción existente en el ámbito federal del ritualismo inútil. Esas consideraciones son perfectamente trasladables aquí. Suele ocurrir que reclamos que se han convertido en masivos arriban a los tribunales cuando la Administración lleva tiempo rechazándolos. En ocasiones los tribunales han sostenido que continuar con dicha exigencia constituye una carga excesiva o inútil. 3. Cuando la pretensión que se deduce es meramente declarativa no se exige el agotamiento de la vía administrativa pues no se dirige a impugnar un acto administrativo. 4. Cuando se configure el silencio administrativo. 5. Cuando se promueva una pretensión indemnizatoria que no se vincule con la impugnación de ningún acto administrativo. Por ejemplo, si se demandan los daños y perjuicios derivados de una actuación u omisión estatal, v.gr. los ocasionados por la policía a la salida de un espectáculo deportivo (sea por los destrozos ocasionados en un negocio cuando se enfrentó en su interior con simpatizantes de un club de fútbol, sea por no intervenir cuando dichos simpatizantes cometían desmanes en el comercio).
Esta exigencia del agotamiento de la vía administrativa si bien está impuesta legislativamente ha sido objeto de fuertes cuestionamientos con base constitucional pues un sector del pensamiento estima que se aparta de lo dispuesto por el art. 166 de la Constitución local. Sólo enunciaremos la cuestión. Pero reiteraremos los comentarios que efectuamos cuando analizamos el contencioso administrativo federal pues en lo pertinente también es aplicable al contencioso administrativo bonaerense. En efecto, en ocasiones, la jurisprudencia empleó la regla del agotamiento arbitrariamente para frustrar el acceso al control judicial. En la provincia de Buenos Aires durante mucho tiempo la Corte local sostuvo posturas de un formalismo exasperante, a punto tal que la Corte Suprema intervino revocando sus decisiones por encontrarlas lesivas al art. 18 de la CN. Lo hizo en un precedente de 1988 “Sacoar” (“Fallos” 311:2082). La crítica de los autores señalaba que “siempre sobra un acto o falta un recurso” (Linares) que impedía el acceso a los tribunales. La Corte Suprema en varias oportunidades descalificó estas sentencias pero no obstante validó constitucionalmente la exigencia del agotamiento de la vía administrativa. Es decir, empleado conforme a sus fines –que ya señalaremos- y razonablemente aplicado, el requisito del agotamiento de la vía administrativa como presupuesto del proceso administrativo no es inconstitucional.
Suele argumentarse que las finalidades que inspiran el instituto del agotamiento son las siguientes: a) permitir una etapa conciliatoria anterior al litigio; b) dar a la Administración la posibilidad de corregir errores en mérito a los argumentos del administrado; c) impedir que aquélla sea llevada a juicio sin aviso previo; d) posibilitar el control jerárquico de la oportunidad y legitimidad de las decisiones administrativas, evitando interferencias judiciales prematuras; e) ahorrar al Estado el escándalo de verse demandado judicialmente en causas indefendibles; f) facilitar la tarea judicial al someter a su sede cuestiones delimitadas previamente, con intervención de órganos administrativos especializados.
El plazo de caducidad. El art. 18 del CCA gobierna esta cuestión. Dice así: “La pretensión de anulación, la resarcitoria vinculada con aquélla, la de restablecimiento o reconocimiento de derechos o intereses tutelados y la de cese de una vía de hecho administrativa, deberán promoverse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días, contados de la siguiente manera: a) Si se pretendiere la anulación de actos administrativos de alcance particular, desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa. En caso de haberse deducido contra el citado acto un recurso administrativo procedente, el plazo se contará desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado de la decisión que rechace aquel recurso. b) Si se pretendiere la anulación de actos administrativos de alcance general, desde el día siguiente a la fecha de su publicación o, en su caso desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa. c) Si se pretendiere la anulación de un acto de alcance general juntamente con la impugnación de los actos administrativos que les hayan dado aplicación, desde el día siguiente al de la notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa. d) Si se tratare de las pretensiones reguladas en el artículo 12 inciso 2) desde el día siguiente al de la fecha de la notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa. e) Si se tratare de una vía de hecho administrativa, desde que fuere conocida por el afectado”.
Tal como acontece en el ámbito federal el cómputo del plazo puede variar según las situaciones. Remitimos a las consideraciones generales que efectuamos cuando explicamos la clase pasada las cuestiones relacionadas con el art. 25 del decreto-ley 19549. Pero la regla es clara: se trata de un plazo de noventa días que comienza a correr desde el día siguiente al de la fecha de notificación al interesado del acto definitivo y que agotó la vía administrativa. Se trata de días judiciales hábiles.
El solve et repete. El solve et repete es el pago previo que debe efectuar el contribuyente para impugnar la deuda determinada por el órgano recaudador de los tributos. Constituye un presupuesto procesal tendiente a obtener la viabilidad formal de la acción judicial. Es de origen jurisprudencial, pero recibió luego consagración en la mayoría de las legislaciones nacionales y provinciales. El CCA lo establece en el art. 19 que dice así: “Será obligatorio el pago previo a la interposición de la demanda, cuando se promueva una pretensión contra un acto administrativo que imponga una obligación tributaria de dar sumas de dinero. Antes de correr traslado de la demanda, el juez verificará el cumplimiento de este requisito procesal, a cuyo fin procederá a intimar al demandante el pago de la suma determinada, con exclusión de las multas y recargos, dentro del plazo de diez (10) días, bajo apercibimiento de desestimar por inadmisible la pretensión. El pago previo no será exigible cuando: a) Su imposición configurase un supuesto de denegación de justicia. b) Se deduzca una pretensión meramente declarativa. En este supuesto, la autoridad provincial o municipal tendrá derecho a promover contra el demandante el correspondiente juicio de apremio”.
La jurisprudencia expresa que el principio de que el pago de un gravamen debe necesariamente ser previo a toda acción judicial que lo cuestione, halla su fundamentación jurídico-política en la necesidad de que el Estado recaude inmediatamente sus rentas. Por lo que diferir el pago de un gravamen a la decisión de los tribunales constituiría un inconveniente peligroso, pues dejaría a la Administración Pública en condiciones de no atender sus obligaciones, tendientes a todas a la satisfacción del interés de la colectividad. Pero también la jurisprudencia advierte –en armonía con las excepciones que consagra el CCA- que cabe admitir la posibilidad de atenuar el rigorismo del principio solve et repete en eventuales supuestos extraordinarios que involucren situaciones patrimoniales concretas de los obligados, a fin de evitar que el pago previo se traduzca en un real menoscabo de garantías constitucionales.
El trámite del proceso contencioso administrativo.
Como antes dijimos, el proceso administrativo resulta semejante al proceso civil y comercial en múltiples aspectos; no obstante, en otros tantos difiere de aquel. A continuación se efectuará un breve repaso, acentuando los aspectos que distinguen y particularizan el trámite judicial de las causas contencioso administrativas.
La remisión de los expedientes administrativos.
El particular agraviado por una conducta de la Administración ha debido recorrer el procedimiento administrativo y agotar la vía administrativa como venimos explicando. Ese procedimiento queda documentado en el expediente administrativo. Cuando se interpone una pretensión tendiente a cuestionar un acto administrativo (pretensión anulatoria), es habitual que el actor no pueda adjuntar el expediente administrativo que dio origen al acto impugnado, pues éste obra en poder de la Administración. En el mejor de los casos puede acompañar copias simples de algunas piezas.
Por ello, una vez radicada la demanda en el juzgado correspondiente, si el reclamante hubiera individualizado el expediente en su escrito inicial y las características del caso lo requirieran, el magistrado solicitará a través de un oficio dirigido a la autoridad administrativa que corresponda la remisión de las actuaciones administrativas relacionadas con la pretensión deducida. Si la autoridad no cumpliere con dicho deber, la causa proseguirá, tomando como base la exposición de los hechos contenida en la demanda (sin perjuicio de la facultad de la demandada de ofrecer y producir prueba). El art. 30 CCA regla esta diligencia.
El examen de admisibilidad. El principio in dubio pro actione.
En la clase anterior al referirnos al contencioso administrativo federal nos detuvimos en la discusión planteada en torno a las facultades del tribunal para examinar de oficio el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad. Vimos las oscilaciones de la jurisprudencia y la consagración legislativa de dicha obligación. Incluso observamos que en los precedentes de la Corte Suprema para justificar dicho examen, se hizo referencia a que ello constituía una práctica común establecida legislativamente en la mayoría de las provincias. Efectivamente esto es así y ello nos libera de volver sobre la cuestión en detalle.
Antes de correr traslado de la demanda a la contraparte, el juez tiene la obligación de efectuar un examen de admisibilidad formal, a fin de verificar que la pretensión propuesta reúne determinados requisitos indispensables. Este control previo exige analizar si se encuentran reunidos los siguientes requisitos: a) que la materia objeto de la controversia se encuentre comprendida en la competencia contencioso administrativa (arts. 1 a 4 CCA); b) la legitimación activa del reclamante y la legitimación pasiva del demandado (arts. 1 y 13 CCA); c) que se encuentre agotada la vía administrativa (recuérdese que el art. 14 establece cuáles son los casos en que este requisito resulta imprescindible) o bien, configurado el silencio administrativo denegatorio (art. 16); d) el cumplimiento del plazo de caducidad. A fin de entablar determinadas pretensiones -la anulatoria, la resarcitoria a ella vinculada, el restablecimiento de derechos y el cese de una vía de hecho- el CCA establece un plazo perentorio de 90 días para promover la demanda. Este plazo se encuentra regulado en el art. 18, que también consigna la forma en que los días deben ser computados y e) en materia tributaria, el cumplimiento del pago previo (art. 19 CCA).
Una vez que el juez consideró admisible la demanda y se declaró competente, no puede volver sobre estos temas, salvo que el demandado interponga alguna de las excepciones previstas en el art. 35 del CCA.
No obstante, si advirtiera que alguno de los presupuestos antes mencionados se encuentra incumplido, de ser posible, debe ordenar su subsanación, estableciendo para ello un plazo de cinco días (por ejemplo, la omisión en el pago previo en materia tributaria). Por el contrario, si la subsanación fuera improcedente (por caso, en virtud de encontrarse vencido el plazo de caducidad), declarará directamente la inadmisibilidad de la pretensión intentada.
En el sentido que venimos exponiendo este examen de admisibilidad inicial fue conducido muchas veces en términos estrictamente formales, casi con el propósito de hallar alguna razón para frustrar el control judicial. Pero la propia jurisprudencia, comenzando por la de la Corte Suprema, reaccionó contra este proceder y fue dando cuerpo al principio in dubio pro habilítate instantie o pro actione, es decir, como surge claro de los términos de su formulación en la duda debe habilitarse la instancia, darse curso a la acción, permitir la discusión sobre el fondo del asunto.
Supongamos un asunto en el que no está clara la fecha de notificación del acto que se impugna, fecha relevante como vimos porque a partir del día siguiente se computará el plazo de caducidad. Algunos tribunales en aplicación de aquél principio razonarán así: “La cuestión planteada radica en determinar si la acción se encuentra caduca, por haber transcurrido el plazo de 90 días hábiles para demandar al Estado. En el expediente no existen constancias de notificación alguna. Si esto es así, es decir, que no ha sido acreditado por parte de la demandada en forma fehaciente, que el actor se encontrara notificado de la resolución denegatoria en sede administrativa para comenzar a correr el plazo de caducidad previsto, no puede objetarse el carácter temporáneo de la acción. Es que el principio que debe regir en esta materia, a efectos de armonizar la finalidad de las instituciones del proceso administrativo con el derecho de defensa en juicio del demandante y del Estado, es el in dubio pro habilítate instantie o pro actione, que es utilizado reiteradamente por la CSJN conforme al cual, el juez, sin dejar de aplicar la ley -exigiendo el cumplimiento de los presupuestos procesales de admisibilidad-, la aplicará razonablemente a favor de la habilitación de la instancia- permitiendo la subsanación de defectos procesales o interpretando restrictivamente las causas de inadmisibilidad”.
Las excepciones admisibles y plazo para contestar la demanda.
El capítulo VI del CCA (arts. 34 a 36) regula las excepciones admisibles, el plazo y la forma de oponerlas. Es así que dentro de los 15 días del plazo para contestar demanda, el accionado deberá plantear en un solo escrito las excepciones de previo y especial pronunciamiento que considere oportunas.
Todas las excepciones previas enumeradas por el art. 35 coinciden con las reguladas por el CPCC provincial (arts. 344/345), salvo la establecida en el inc. 1 apartado i) “inadmisibilidad de la pretensión”, que es propia y distintiva de este fuero, puesto que tiende a señalar el incumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos en los arts. 14, 15, 16, 18 y 19 (por ejemplo: presentación extemporánea de la demanda en virtud del vencimiento del plazo de caducidad, falta de agotamiento de la vía administrativa, acto administrativo firme y consentido en sede administrativa, inexistencia de decisión administrativa previa, ausencia del pago previo en materia tributaria).
El art. 34 añade que la oposición de excepciones suspende el plazo para contestar la demanda en relación a todos los emplazados en la causa, inclusive para aquellos que no las hubieren opuesto.
Con respecto al plazo para contestar la demanda, el CCA se diferencia de otras regulaciones procesales puesto que, en este fuero, el término es de 45 días para los procesos ordinarios (art. 38)
La audiencia preliminar
Una vez contestada la demanda y trabada la litis, el art. 41 del CCA prevé una audiencia de carácter previo a la apertura a prueba, concebida de conformidad con los principios de oralidad, celeridad, concentración e inmediación.
En ella las partes comparecen ante el juez a fin de examinar las discrepancias relativas a los hechos relevantes para la decisión del proceso y asimismo resolver los cuestionamientos sobre cuáles son las pruebas procedentes para la resolución del juicio. El juez estimará en esta oportunidad la prueba que resulte procedente y conducente para solucionar el pleito.
Las medidas cautelares
El CCA regula las medidas cautelares en los artículos 22 a 26, estableciendo como principio general que podrán disponerse siempre que: 1) se invocare un derecho verosímil en relación al objeto del proceso, 2) existiere la posibilidad de sufrir un perjuicio inminente o la alteración o el agravamiento de una determinada situación de hecho o de derecho y 3) que la medida requerida no afectare gravemente el interés público (art. 22 inc. c). Requisito, este último, que resulta propio de las medidas cautelares frente al Estado.
Resulta oportuno señalar que el art. 25 establece la posibilidad de que, a través de una medida cautelar, se solicite la suspensión de la ejecución de un acto administrativo, oportunidad en que el juez deberá evaluar si la medida suspensiva tiende a evitar perjuicios irreversibles; el inc. 2 de la norma mencionada indica que para su procedencia, resulta necesario el planteo previo de esa medida en sede administrativa y que el peticionante hubiera obtenido una decisión adversa a sus intereses.
El tema es complejo y de la máxima relevancia para alcanzar una tutela judicial efectiva. Nos vemos obligados a limitar la exposición a algunos aspectos básicos.
El primero tiene que ver con la verosimilitud del derecho. El requisito no es novedoso porque reproduce el exigido en el proceso civil y comercial. Pero la acreditación varía en razón del objeto de la impugnación, normalmente un acto administrativo. Ese acto administrativo, por mandato de las leyes de procedimiento administrativo goza de presunción de legitimidad. Es decir, el particular deberá debilitar o hacer caer esa presunción. A través de un rápido ejemplo: el actor deberá demostrar que ese acto que lo agravia fue dictado por una autoridad incompetente o que carece de causa o que fue dictado violando el debido procedimiento, etc.
El segundo apunta a los perjuicios que derivarían del no otorgamiento de la medida cautelar. Podrán ser de naturaleza patrimonial o no patrimonial, podrán resultar de imposible o de muy difícil reparación ulterior.
Vinculemos ahora ambos requisitos a través de un nuevo ejemplo. Se trata de un acto administrativo dictado en el ámbito municipal. Se ordena la demolición de una vivienda porque amenaza ruina y puede provocar perjuicios a los vecinos y a los transeúntes. El demandante deberá acreditar inicialmente que el acto es ilegítimo, v.gr., porque no existe ningún dictamen técnico que justifique el estado de ruina de la vivienda, de manera tal que habrá un vicio en su causa. Además –no parece difícil hacerlo- podrá demostrar los perjuicios irreparables que derivarían de la demolición de la casa que constituye su asiento familiar.
Añadiremos ahora un tercer requisito. La medida cautelar no deberá afectar el interés público. Si la medida en el caso que examinamos, está orientada a suspender la demolición de la vivienda y se ha acreditado sumariamente que no hay prueba -basada en un dictamen técnico- que haya peligro para la población en que la casa permanezca en pie, tampoco habrá afectación a dicho interés público. La medida cautelar podrá otorgarse.
El requisito del interés público, no obstante, puede ser peligrosamente ampliado de manera tal que impida la concesión de las medidas cautelares. Una evaluación equilibrada de ese requisito fue efectuada por la Corte Suprema en un caso –“Astilleros Alianza”- de relevancia para el punto.
Las medidas cautelares pueden tener carácter suspensivo o carácter positivo. Las primeras son aquéllas en las que se solicita la suspensión de la ejecución de un acto. En el caso descripto antes, que no se lleve a cabo la demolición de la vivienda. Pero en ocasiones requieren conductas positivas, como por ejemplo, que la Administración desarrolle una conducta, v.gr. que habilite provisoriamente parte de las instalaciones de un edificio público como un jardín para niñas hijas de trabajadoras que laboran en ese sitio.
La sentencia, la imposición de costas y el trámite de ejecución.
Cuando expusimos con relación a las pretensiones, señalábamos que habitualmente habrá un acto administrativo notificado al particular que afectará sus derechos. En esos supuestos la pretensión anulatoria será la que se promueve y correlativamente, en caso de progresar, el juez anulará total o parcialmente el acto impugnado. Si hubiese reclamado y acreditado los perjuicios padecidos por dicho acto, el juez ordenará el pago fijando el monto. Si no hubiere acto sino vías de hecho, el juez ordenará su cese. Y así, variará según la pretensión promovida. El artículo 50 regla con precisión la cuestión.
La sentencia que resuelva hacer lugar a la pretensión entablada podrá decidir: a) el restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios a tales fines; b) la anulación total o parcial del acto administrativo de alcance general o particular impugnado; c) la cesación de la vía de hecho administrativa controvertida; d) la declaración de inconstitucionalidad de las normas o actos impugnados en el proceso; e) la declaración de certeza sobre la relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo que motivó la controversia; f) el resarcimiento de los daños y perjuicios reclamados, fijando el monto de la reparación.
En materia de costas rige el principio objetivo de la derrota aunque con matices. Esto es, las costas las paga la parte vencida, salvo –como también acontece en el proceso civil y comercial- que el juez encontrara razones fundadas para eximir a la parte de soportarlas, sea total o parcialmente. Pero además, en materia de asuntos de empleo público y previsionales, rige un principio distinto. Las costas no serán soportadas por el actor vencido, salvo que hubiere litigado con notoria temeridad.
El art. 51 dice así: “1. El pago de las costas estará a cargo de la parte vencida en el proceso. Sin embargo, el juez podrá eximir total o parcialmente del pago de las costas al vencido, siempre que encontrare mérito para ello, expresándolo en su pronunciamiento, bajo pena de nulidad. 2. Cuando la parte vencida en el proceso fuere un agente público o quien hubiera reclamado un derecho previsional, en causas en materia de empleo público o previsional, las costas le serán impuestas sólo si hubiere litigado con notoria temeridad”.
La ejecución de la sentencia. Por lo que venimos afirmando no hay dudas de que para arribar a la sentencia, el particular ha debido llevar a cabo un largo recorrido. La sentencia favorable podría parecer el final de ese camino. Pero no lo es. Ya hemos hablado del régimen de ejecución de sentencias contra el Estado federal y de las dificultades que genera cuando se trata de condenas dinerarias. La legislación varía en la provincia de Buenos Aires cuya Constitución y CCA reglan la cuestión. Varía la legislación, pero las dificultades se repiten por obra de numerosas leyes locales que, imitando las federales, suspenden los procesos judiciales contra el Estado o los trámites de ejecución, o declaren emergencias o establecen sistemas de consolidación.
El escenario que puede presentarse, básicamente es el siguiente. Dictada la sentencia, la Administración la cumple. En esta hipótesis el procedimiento de ejecución no resulta necesario. Puede ocurrir también que la Administración se presente ante el tribunal y manifieste que resulta imprescindible la suspensión de la ejecución de la sentencia, por graves razones de interés público. Aquí se pone en funcionamiento un trámite especial que permita conciliar el interés público con el derecho que le asiste al actor, amparado por los efectos de la cosa juzgada. La sentencia podrá suspenderse pero esa postergación deberá ser compensada económicamente al actor. Finalmente, puede darse la hipótesis del incumplimiento liso y llano de la Administración, que torna aplicable los poderes que la Constitución y el CCA confieren expresamente en la materia a los tribunales.
Mínimamente habrá que tener presente dos cuerpos normativos. En primer lugar, la Constitución bonaerense, cuyo artículo 163 se ocupa de la cuestión en estos términos: “La Suprema Corte de Justicia, al igual que los restantes tribunales, dispone de la fuerza pública necesaria para el cumplimiento de sus decisiones. En las causas contencioso administrativas, aquélla, y los demás tribunales competentes estarán facultados para mandar a cumplir directamente sus sentencias por las autoridades o empleados correspondientes si el obligado no lo hiciere en el plazo de sesenta días de notificadas. Los empleados o funcionarios a que alude este artículo serán responsables por el incumplimiento de las decisiones judiciales”.
En segundo lugar, el CCA. Tres disposiciones vertebran el sistema de ejecución de sentencias; son los arts. 63, 64 y 65. Éstos dicen así: Comunicación y trámite (art. 63). ”1. Cuando la sentencia haga lugar a la pretensión deducida contra la Provincia, un Municipio o un ente provincial o municipal, una vez consentida o ejecutoriada, el juez la notificará a la parte vencida e intimará su cumplimiento dentro del término fijado en aquélla. Esta notificación deberá hacerse dentro de los cinco (5) días siguientes al fallo. El procedimiento de ejecución se regirá por las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial, en tanto no contradigan las del presente Código. 2. Si transcurriese el plazo previsto en el artículo 163 de la Constitución de la Provincia, sin que la autoridad requerida objetase su ejecución ni diese cumplimiento a lo resuelto por el órgano jurisdiccional, la parte vencedora en el juicio podrá pedir que aquél mande cumplir directamente lo dispuesto en la sentencia. 3. En tal caso, el juez ordenará a la autoridad correspondiente el cumplimiento de la sentencia, determinando concretamente lo que aquélla debe hacer y el plazo en que debe realizarlo. 4. En caso de incumplimiento, los funcionarios involucrados incurrirán en la responsabilidad establecida por el artículo 163 de la Constitución. Esta responsabilidad será solidaria con la del ente u órgano respectivo y abarcará todos los daños que ocasione su irregular actuación. 5. El juez podrá adoptar de oficio todas las providencias y resoluciones que estime convenientes, para poner en ejercicio la atribución que le confiere el artículo 163 de la Constitución”. Actuaciones administrativas durante la ejecución de la sentencia (art. 64). “Los actos administrativos dictados como consecuencia de lo resuelto en la causa, provenientes de alguno de los entes previstos en el artículo 1°, podrán ser impugnados en el propio procedimiento de ejecución de sentencia. No darán lugar a un nuevo proceso, aunque se apartaren abiertamente de lo decidido en el fallo o, so pretexto de cumplirlo, lo interpretaren en forma perjudicial a los derechos o intereses reconocidos o restablecidos a la parte vencedora”. Solicitud de suspensión (art. 65). “1. A los fines de lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 63, cuando la Provincia, el municipio o el ente provincial o municipal, vencidos en el proceso, considerasen imprescindible la suspensión de la ejecución de la sentencia, por graves razones de interés público, podrán solicitarla al juez dentro de los veinte (20) días después de notificada. En tal petición deberán asumir el compromiso de reparar los daños y perjuicios que pudiere causar la suspensión, acompañando el acto administrativo que así lo autorice. 2. De la solicitud de suspensión se correrá traslado por cinco (5) días a la contraparte. Si ésta se opusiere y ofreciere prueba, el juez abrirá el incidente a prueba por el plazo de diez (10) días. 3. El juez dictará resolución dentro de los diez (10) días de encontrarse los autos en estado. Si resolviese la suspensión de la ejecución del fallo, fijará el plazo correspondiente a su cumplimiento así como el monto de la indemnización de los daños ocasionados, previo requerimiento de los informes que estimare necesarios”.
LA CLASE EN PDF
Orientación legislativa
Código Contencioso Administrativo de la provincia de Buenos Aires.
Orientación jurisprudencial
Las cuestiones vinculadas a un contrato de suministro y la competencia.
Las cuestiones vinculadas a un contrato de locación y la competencia.
Las cuestiones vinculadas con la rectificación de un DNI.
Las acciones dirigidas contra UBER son competencia de los jueces civiles.
El exceso ritual manifiesto en el control de la habilitación de instancia. El caso “Sacoar”.
La valoración del interés público en las medidas cautelares. El caso «Astilleros Alianza».
Las asociaciones cuentan con legitimación suficiente. El caso “CODEC”.
Orientación bibliográfica
Lineamientos del régimen de justicia contencioso administrativa de la Provincia de Buenos Aires por Pablo E. Perrino.
La competencia en materia contencioso administrativa por Homero Villafañe.
Ejecución de sentencias contra el Estado (con particular referencia al proceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires) por Homero Villafañe.
Reflexiones sobre la legitimación en el proceso administrativo por Agustín Gordillo.