I. INTRODUCCIÓN.
El debate sobre el rol apropiado del Estado se mantiene vigente y la extensión de su participación suele presentarse, de una manera simplificada, como una puja entre intervencionismo y subsidiaridad. Pese a esta tensión es posible detectar una preocupación común en ambas corrientes: simplificar los trámites y las cargas formales que pesan sobre los interesados que actúan frente a la Administración Pública.
En nuestro país, los gobiernos desde 1983 –e incluso desde antes- con divergentes posturas sobre el papel estatal, han coincidido en esta aspiración. El propósito de llevar adelante una simplificación del procedimiento lleva más de medio siglo de consagración legislativa y reglamentaria.
a) En 1965, la ley 16662 procuraba establecer un “programa de mejoramiento y simplificación de la administración pública”; b) En 1969, el decreto-ley 17671 lo hacía para “simplificar procedimientos” en los trámites del Registro Nacional de las Personas; c) En 1972, el decreto-ley 19549 consagraba el principio de sencillez y el decreto reglamentario 1883/91 retomaba la expresión simplificación, al suprimir los recursos administrativos raramente empleados y ordenar un trámite único para los expedientes; d) En 1991, la ley 24031 ordenaba la “simplificación registral y administrativa” en la regularización de las relaciones laborales; e) En 2000, el decreto 229 denominado “Carta compromiso con el ciudadano” retomaba la idea de simplificación de los trámites e introducía también la de transparencia; f) En 2004, la ley 25877 disponía que “los procedimientos destinados a la simplificación y unificación en materia de inscripción laboral y de la Seguridad Social, con el objeto de que la registración de empleadores y trabajadores se cumpla en un solo acto y a través de un único trámite”; g) En 2017, el decreto 894 –reglamentario del decreto-ley 19549- disponía que “las autoridades administrativas, actuarán de acuerdo con los principios de sencillez y eficacia, procurando la simplificación de los trámites, y facilitando el acceso de los ciudadanos a la administración a través de procedimientos directos y simples por medios electrónicos” y h) En 2018 la ley 27446 vuelve a consagrar la simplificación y desburocratización de la Administración Pública Nacional.
A veces se le resta importancia al punto, probablemente por considerárselo de menor importancia y las preocupaciones se dirigen hacia el principio de legalidad, del debido procedimiento y del informalismo. Esta breve nota procura llamar la atención sobre este reiterado anhelo: la simplificación de los trámites y la reducción de las cargas de los interesados.
II. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE SENCILLEZ.
El tema plantea varias dificultades porque la noción misma de principios generales es un tema controversial en la teoría del derecho y así, agudamente, lo ha observado distintos autores (SAENZ, para el derecho argentino; LÓPEZ MENUDO, para el español). Este último propone distinguir los principios genéricos por antonomasia, por un lado, de los estrictamente procedimentales, por el otro. Los primeros son aquellos que poseen un valor informador del ordenamiento jurídico en general y del administrativo en particular. Los segundos, de carácter estrictamente procedimental, pueden estar o no consagrados en la legislación expresa o implícitamente.
Usualmente nuestros autores no ingresan a examinar esta cuestión y, derechamente, los enumeran y analizan. Esa enumeración comprende los siguientes: a) el principio de la legalidad objetiva; b) el principio de la oficialidad (impulsión e instrucción de oficio); c) el principio del informalismo a favor del administrado; d) el principio del debido procedimiento administrativo; e) el principio de la verdad objetiva o material; f) el principio de gratuidad y g) los principios de celeridad, economía, sencillez y eficacia.
Tal como se anticipó aquí se enfocará el principio de sencillez que ha sido revitalizado pues, ahora, el régimen vigente establece obligaciones más precisas en cabeza de la Administración. Poco después de sancionado el decreto-ley 19549 ESCOLA observaba que “los procedimientos administrativos deben ser simples, sencillos y directos; deben alcanzar su objeto sin necesidad de recurrir a recaudos excesivos, son complicaciones innecesarias y sin las inútiles dilaciones que ellas acarrean”. Y ejemplificaba que la sencillez se alcanzaba “exigiendo, únicamente, los datos, constancias, documentos y requisitos que sean necesarios para llegar a la emisión del acto administrativo de que se trate”. Estas prácticas fueron, en buena parte, desoídas por los funcionarios de turno durante décadas.
No sorprende entonces la insistencia legislativa que enfatiza en la simplificación administrativa. Ésta -señala MARTÍN-RETORTILLO- puede consistir en a) una simplificación normativa, generalmente menos normas, combatir la inflación legislativa; b) una simplificación orgánica, esto es, un coto al crecimiento de dependencias y agencias y c) una simplificación procedimental. En la Argentina, no parece decrecer el número de normas regulatorias ni el de las agencias o dependencias encargadas de aplicarlas. En cambio, sí existe el propósito de llevar adelante una simplificación de los procedimientos facilitando el acceso y tramitación de los expedientes y una incipiente eliminación de las cargas que pesan sobre los particulares.
III. LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS TRÁMITES Y LA REDUCCIÓN DE LAS CARGAS.
Hay un paisaje que tiende lentamente a desaparecer en las oficinas de la Administración Pública. Los funcionarios firmando ológrafamente frente a pilas de expedientes y pasillos poblados de largas colas con pacientes – o impacientes- ciudadanos que aguardan ser atendidos. La pandemia de 2020 –aquí como en otras partes del mundo- precipitó la implementación de algunos cambios. La legislación los había contemplado pero la operatividad se veía demorada. El encierro obligado que aquélla provocó hizo de la necesidad virtud.
La ley 25506 de firma digital reconoció la eficacia jurídica del documento electrónico, de la firma electrónica y de la firma digital. También estableció que el Estado Nacional promovería el uso masivo de la firma digital de tal forma que posibilite el trámite de los expedientes por vías simultáneas, búsquedas automáticas de la información y seguimiento y control por parte del interesado, propendiendo a la progresiva despapelización. El decreto 561/2016 aprobó la implementación del sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE) de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional, actuando como plataforma para la implementación de gestión de expedientes electrónicos. Y el decreto 1063/2016 aprobó el empleo de la plataforma de “Trámites a distancia” (TAD), como medio de interacción del ciudadano con la administración, a través de la recepción y remisión por medios electrónicos de presentaciones, escritos, solicitudes, notificaciones y comunicaciones, entre otros.
A la implementación de los expedientes electrónicos siguió un provechoso alivio sobre una tradicional carga que pesaba sobre los interesados: reunir y acompañar documentos o copias de ellos que ya se hallaban en otras dependencias estatales. El decreto 894/2017 contiene dos normas que la suprimen (arts. 107 y 108).
Eliminación de cargas al administrado. En aquellos casos que para la sustanciación de un procedimiento administrativo sea necesaria la presentación de alguna información, dato, documento o certificado que deba ser emitido por otra entidad o jurisdicción del Sector Público Nacional, la entidad responsable del procedimiento lo solicitará directamente por comunicación oficial al organismo responsable de su producción y certificación. La solicitud del dato, información, documentación o certificado deberá expresar el motivo, el procedimiento en el cual se enmarca, y la norma que justifica su presentación.
Presentación de datos y documentos. Los interesados que interactúen con la Administración deberán aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Asimismo, podrán aportar cualquier otro documento que estimen conveniente. La Administración no exigirá a los interesados la entrega de documentos originales, salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario.
Algunos ejemplos -probablemente insignificantes frente a demandas más serias y urgentes- son los siguientes: a) La reiterada exigencia de acompañar copias del Documento Nacional de Identidad (DNI). Éste es expedido por el Registro Nacional de las Personas que depende del Ministerio del Interior. Todo trámite ante la Administración Pública Nacional estaría comprendido en la eliminación de esta carga; b) En la vida de las universidades nacionales -fuera de ellas, también las corporaciones profesionales- suele exigirse la entrega de copias del título universitario. El Registro Público de Graduados Universitarios, dependiente del Ministerio de Educación, ofrece esa información que, también, quedaría a cargo de la autoridad administrativa.
IV. FINAL.
En los cursos universitarios, el principio de sencillez en el procedimiento administrativo queda relegado por la evidente importancia que ostentan otros, como el del debido procedimiento o el del informalismo. Esta nota pretende rescatarlo y difundir las reformas legislativas que ponen énfasis en la simplificación y eliminación de cargas en cabeza de los particulares. Quedan pendientes, por cierto, otras reformas, no necesariamente legislativas, para alcanzar los ideales contemporáneos del buen gobierno.
BIBLIOGRAFÍA SUMARIA.
El estudio de las reformas operadas en el derecho argentino y básicamente en el decreto reglamentario del decreto-ley 19549 puede encontrarse en los artículos de Juan Gustavo Corvalán, “¿Qué hay de nuevo, viejo? Reformas al procedimiento administrativo nacional (Decretos Nº 891/17 y Nº 894/17)”, en DPI “Diario Administrativo” Nº 176 – 07.11.2017 y Nº 177 – 14.11.2017 y Pablo E. Perrino en “Simplificación administrativa y reducción de cargas a los administrados. las reformas al procedimiento administrativo nacional”, en “La Ley” 05/03/2018, ps. 1 y ss.
Las referencias al derecho español, son desarrolladas en el trabajo de Sebastián Martín-Retortillo Baquer, “De la simplificación de la administración pública”, “Revista de Administración Pública”, Nº 147, septiembre-diciembre 1998, p. 7 y ss. También por Ricardo Rivero Ortega, en “Simplificación administrativa y administración electrónica: objetivos pendientes en la transposición de la Directiva de servicios”, en “Revista Catalana de Dret Públic”, Nº 42, 2011, p. 115 y ss., que contiene, además, referencias al derecho alemán, italiano y portugués.
La discusión sobre el buen gobierno y la buena administración, es examinada por Jaime Rodríguez-Arana en “La buena administración como principio y como derecho fundamental en Europa”, en “Revista Misión Jurídica”, Vol.6-Nº 6, julio-diciembre 2013, pp.23-56.
